監察法規的法律地位及其規范體系

摘要：《監察法》確立了監察制度的基本架構，但并未對國家監察委制定監察法規的問題作出規定。國家監察委作為最高監察機關，應當擁有和國務院相同的立法權，可以就監察領域的相關事項制定監察法規。通過修改《立法法》，授予國家監察委立法權，有助于保障監察工作的規范化和法治化。

關鍵詞：監察法;國家監察委員會;監察法規;立法權

中圖分類號：DF21

文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03

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一、導論

在最近幾十年來我國法律領域的重大變革中，與其他方面的立法相比，監察制度的改革相對要快捷和迅速得多。2016年，全國人大常委會發布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。2018年3月，全國人大修改憲法，隨后通過了《監察法》，監察制度改革在法律層面宣告初步完成。客觀來講，《監察法》的出臺速度較快，有些問題在學術領域討論得還不夠深人和充分，《監察法》對許多重要問題尚未作出規定，其中之一就是監察法規的問題。

關于監察法規的制定權及法律地位，是一個重要和迫切的現實命題。在理論層面，法學界尚未有充分討論，只有極少數學者在其論文中簡單提到該主題;在實踐層面，雖然《監察法》對此并未有明確規定，但在監察改革初步完成后，中央紀委和國家監察委就已經開始陸續出臺相關監察法規了”。可以說，在制定監察法規方面，實踐已經比理論先行一步了，而未來一段時期類似的立法活動一定會非常頻繁。在此背景下，關于監察法規的學術討論亟待跟進，以便為實踐提供理論支撐。本文將在當代中國的政治和法律體制之下，結合監察工作的現實情況，對監察法規的包括法律地位、規范體系、立法監督等相關問題進行初步分析，期待此文可以引發法學界更深人更廣泛的討論，從而為監察制度的后期完善提供法理論上的依據和指引。

二、監察法規的法律地位

在當代中國的政治、法律體制下，我國的最高監察機關即國家監察委員會應當擁有立法權，有權制定監察法規。監察法規是我國監察法律體系中必不可少的組成部分，其在實現國法與黨規的協調、規范監察機關依法行使職權等方面發揮著重要作用。

（一）監察法規是監察法律體系的重要組成部分

一方面，《監察法》對監察制度的基本框架和主要制度作出了規定，可以將其稱為監察領域的“基本法"和“上位法”，但這部監察基本法的貫徹和實施，還需要相關更詳盡、更具體、更具有操作性的下位法的支持。因而，針對《監察法》的相關重要內容，比如監察工作的辦案程序、具體措施，應該由國家監察委制定相應的監察法規進行細化和落實。需要提及的是，全國人大及其常委會制定的法律，往往是通過最高法院和最高檢察院的司法解釋來落地實施的。在監察領域，由于無法由最高司法機關作出解釋，因此，全國人大《監察法》的細化和落實，就會特別依賴國家監察委制定的下位法即監察法規。

另一方面，當前的監察法律體系還不完備，尚有許多立法空白，需要全國人大及其常委會通過后續的立法不斷補充完善，比如監察官法、政務處分法、監察程序法、監察監督法等等。在全國人大及其常委會的后續立法出臺后，這些法律同樣存在一個細化和落實的過程，這就需要國家監察委制定相應的監察法規予以實現。

總之，監察法律體系的完善需要從橫向和縱向兩個方面入手，橫向的要求是法律制度完備，不存在漏洞和空白，而縱向的要求則是法律層次合理，既有作為基礎和依據的上位法律，更有作為法律補充和實施細則的下位的監察法規。在全國人大及其常委會比較抽象的監察法律和現實中具體而各異的監察實踐之間，監察法規可以扮演一個橋梁和紐帶的作用，把法律和實踐連接起來。

（二）監察法規是國法與黨規協調銜接的重要方式

“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。”[1]黨和國家機構改革之后，國家監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現了黨紀和國法的互融互通與全面執行。在此過程中，從規范的角度講，監察領域自然存在著黨的紀律與國家法律之間的協調問題。

目前，關于紀檢方面的黨內法規，中國共產黨的相關機構已經制定了較完備的紀律體系，包括《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等等。與紀檢方面較完備的黨內法規相比，監察方面的國家法律還存在大量空白和不足。因而，在推動黨內監督和國家監察相統一的過程中，就需要國家監察委盡快出臺相應監察法規，構建完備的法規體系，并使其與黨內法規呼應、對接、補充，形成兩套規范互聯互通互補的格局。

需要澄清的是，監委與紀委合署辦公，并不意味著兩者工作規則及實施程序的完全混同，理想的狀態應當是：紀委辦案受黨內法規約束，監委辦案受法律和監察法規約束，兩類不同性質的規范相互補充相輔相成，共同發揮“懲前毖后，治病救人”的作用，以此規范和保障紀檢監察工作的協調開展。

（三）.監察法規是監察工作有效開展的制度基礎

從憲法地位上講，國家監察委員會與國務院.最高人民法院最高人民檢察院地位平行，其均對全國人大負責并受其監督。最高法和最高檢屬于司法機關，不享有立法權，但可以對審判、檢察領域的法律作出司法解釋，國務院屬于行政機關，可以就行政管理領域的事項制定行政法規，國務院的各部委也可以制定規章。“從機構性質上看，監察委員會既非行政機關，也非司法機關，準確的法律定位應是監督機關。”[2]國家監察委作為監督機關，應當享有與國務院類似的立法權，即制定監察法規的權力，通過行使這一權力，更好地履行其監督職責。事實上，在監察改革之前，國務院下屬的監察部本身就有立法權，可以制定部門規章，因此，地位提升、職權擴大后的國家監察委，當然更應該享有與其職責對應的立法權。

從履行法定職責角度講，監察機關享有立法權，制定監察法規，有助于其更好地總結反腐經驗，完善反腐制度，通過監察法規實現監察工作的規范化和法治化。根據《監察法》，監察委員會負有“監督、調查、處置"等職責，為了更好地履行法定職責，監察機關可以主要從兩個方面制定監察法規：一方面是針對自身職權活動的立法。打鐵必須自身硬，監察機關在履行法定職責時，需要相應的監察法規予以指導、約束和規范，明確其工作職權和辦理程序，規定監察官違法責任及其懲戒機制，保障監察工作的順利開展/另一方面是針對被監督對象的立法。監察機關在履行監督職責的過程中，可以結合自身辦案經驗，分析腐敗產生的社會因素及制度根源，尋找預防和抵制腐敗的內在規律和有效方法。在此基礎上，監察機關通過制定相應的監察法規，對被監督對象的職權行為進行引導和規制，在最大程度上預防腐敗的發生。總之，監察法規可以發揮對內和對外的雙重效應，對內規范監察機關的行為，對外預防和抵制腐敗的發生，從而實現預防和懲治腐敗的根本目標。

三、監察法規的基本體系

監察工作的規范有效開展，要以完備的監察法律體系為依據。當代中國的監察法律體系，主要由全國人大以《監察法》為代表的基本法律、全國人大常委會的其它監察法律以及國家監察委員會制定的監察法規等組成。在立法權分配方面，涉及監察制度的基本問題、重要問題以及監察機關與其他國家機關之間的關系等問題，應屬于全國人大及其常委會的立法權限，而監察工作中的具體問題、細節問題以及監察機關內部管理方面的問題，則應屬于國家監察委的立法權限。

鑒于目前全國人大及其常委會除了《監察法》和《刑事訴訟法》外尚未有其他的監察法律出臺，因此，下文討論監察法規體系問題時，會有一個假設性前提，即以全國人大及其常委會相應法律為依據。在此前提之下，國家監察委可以在憲法、全國人大及其常委會的監察法律之下，制定監察法規，從而形成一個包括監察主體法、監察實體法、監察程序法在內的完備的監察法規體系。

（一）監察主體法

關于監察主體，目前的《監察法》有了基本的規定，為了執行監察法相關規定，監察法規可以圍繞“監察機關”和“監察官”兩個主題做出類似實施細則性質的監察法規。

關于監察機關的問題，在《監察法》出臺之前，曾有學者建議，應該由全國人大及其常委會制定《人民監察委員會組織法》，對監察機關的地位、性質、人員、組織架構、產生方式等事項做出專門規定[3]。出臺后的《監察法》并未采取制定專門組織法的形式，而是在《監察法》第2章“監察機關及其職責”部分對監察機關的設置、組成人員任免做出了規定。以此規定為依據，國家監察委可以制定監察法規，對相應法律規定加以細化，可以就監察機關的組織體系、上下級監察機關的領導關系、各級監察委員會及其派出機構的相互關系等方面作出具體的、有操作性的規定。

關于監察官的問題，《監察法》第14條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免考評和晉升等制度”。該條規定確立了監察官制度的法律依據，也為全國人大常委會安排了后續立法作業。目前，《監察官法》已經被列入了第十三屆全國人大常委會的立法規劃。對此，有學者建議，應當“比照《法官法》和《檢察官法》，制定《監察官法》，對監察官的準人標準職務等級、職業保障、執業責任等內容作出具體規定，這樣才能保證監察委員會不辱使命地完成國家賦予的監察重任。”[4]可以預見，在未來全國人大常委會的《監察官法》出臺后，國家監察委員可能需要及時出臺相應的監察法規，對監察官的任職條件、基本素質、監察官的職責、權利與義務、監察官專業技術序列①監察官的懲戒、監察官職業保障等具體問題做出更有針對性和可操作性的規定。

（二）監察實體法

根據《監察法》的相關規定，結合監察機關的實際工作，國家監察委制定涉及監察機關法定職權方面的實體性的監察法規，可以重點從如下幾個方面展開：

其一，監察機關履行監督、調查、處置等法定職責方面的法規。

一方面是關于廉潔教育和腐敗預防方面的監察法規。在反腐敗斗爭中，預防與打擊同等重要，“前端預防”與“末端懲治”不可偏廢。因此《聯合國反腐敗公約》第5條第2款規定：“各締約國均應當努力制訂和促進各種預防腐敗的有效做法。”制定廉潔教育、預防腐敗的法規，國家監察委應當仁：不讓。在開展廉潔教育方面，內地的監察機關可以參考和借鑒我國香港的成功經驗，香港廉政公署在過去近五十年里開展了卓有成效的廉潔教育和腐敗預防，通過學校教育、社區教育、發布指南、提前介人等方式，對香港社會進行了從制度到文化的廉潔改造，徹底扭轉了香港的腐敗風氣，為反腐倡廉創造了良好的社會氛圍[5]。作為專職專責的反腐機關，國家監察委可以借鑒香港及其它國家、地區的成功經驗，結合我國內地反腐的客觀情況，出臺相應的監察法規，推進反腐敗的源頭治理和綜合治理。

另一方面是監察機關調查處置方面的法規。根據《監察法》，監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監察對象所在單位提出監察建議。在履行上述調查、處置職責的過程中，國家監察委事實上承擔著非常繁雜和重要的立法責任，需要通過監察法規，對調查、處分、問責、監察建議等重大問題作出詳細規定，以此保障監察工作的有序開展。

其二，監察監督方面的法規。

不受約束的權力可能腐敗，監察機關也不例外。“紀委監委合署辦公，監督范圍擴大了、權限豐富了，經受的考驗更加嚴峻，對紀檢監察機關自身建設提出新的更高要求。”[6]因此，監察機關也需要接受監督。

除開中國共產黨的政治監督外，對監察機關的法律監督主要來自三個方面，一是人大和司法機關的監督，二是監察系統內部的監督，三是社會的監督。關于人大和司法機關對監察委的監督，其立法權限歸全國人大及其常委會，國家監察委無權作出規定，而關于監察系統內部的監督以及社會監督的問題，則可以由國家監察委自行立法作出規定。

關于構建監察系統內部的監督機制，監察法規應圍繞如下方面做出規定：（1）機構設置與職能分工，即將監督權、調查權、處置權交由不同部門行使，彼此之間分工配合又監督制衡;（2）監察工作機制，即設立科學、合理透明、高效的內部辦案流程，嚴格依照程序辦事，保障監督權的規范行使;（3）上下級之間的監督機制，即基于監察工作的特點和科學管理的需要，建立報批、備案、復核等程序，確立上級監察機關對下級監察機關的常規監督機制。

關于社會監督機制，監察法規需要明確公民和社會組織的知情權和監督權，應規定監察機關依法公開監察工作信息的范圍和程序，主動接受民主監督、社會監督.輿論監督的方式和機制。可以通過監察法規推動監督方式的創新，比如參考香港廉政公署的作法，組建由民間人士組成的外部監督機構，聘請律師、法學家、媒體人：士組成監督員，由這些社會專業人士定期對監察機關的工作開展監督、提出意見和批評②。

其三，國際合作方面的法規。

在全球化的時代，反腐工作的有效開展需要有國際視野和開展國際合作。為了規范開展國際合作，需要通過監察法規對我國監察機關與其他國家、地區監督機關、國際組織開展反腐敗國際交流合作以及反腐敗國際條約在我國的實施問題做出規定。關于國際合作，主要涉及反腐敗執法、引渡、司法協，助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域;關于反腐敗國際條約實施，最重要的當屬《聯合國反，腐敗公約》，這是聯合國歷史上通過的第一個指導國際反腐敗斗爭的法律文件，于2006年對我國生效，并適用于香港、澳門特別行政區。國際合作方面的法規，有些問題可以由國家監察委單獨制定，而有些問題則涉及多個部門多個領域，如反腐敗國際追逃追贓和防逃工作，這就需要國家監察委和最高法、最高檢外交部、公安部、國家安全部、司法部、中國人民銀行等單位聯合出臺法規。

（三）監察程序法

要保障監察權力的規范行使，必須要有科學、合理的程序設計。在監察法出臺前，有學者建議監察法有必要設計和確立六個方面的程序制度：一是監察公開制度，二是公眾參與制度，三是證據審查核實制度，四是回避制度，五是排除干預制度，六是聽取陳述申辯制度”。上述建議的部分內容，在《監察法》第四章和第五章的相關規定中均有不同程度的體現。

《監察法》授予監察機關可以采取包括訊問、詢問.留置、搜查、調取、查封、扣押勘驗檢查在內的諸多監察措施，為了規范監察機關的權力行使，國家監察委可以通過制定監察法規，針對監察機關上述各類職權活動，設計輕重不同和疏密有別的工作程序。當前，最需要予以規制的包括留置、技術調查措施以及監察程序向刑事程序過渡流轉等方面。

1.留置措施

留置措施是一種較嚴厲的強制措施，若被濫用，將可能對當事人合法權益和司法公正造成傷害。為防止留置措施被濫用，國家監察委可以通過監察法規對留置措施作出規定，具體包括：

（1）留置措施適用的情形，即根據《監察法》第22條作出規定，對可以實施留置的具體情形作出明確的列舉，尤其需要對該法條中“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法”“案情重大、復雜”“有其他妨礙調查行為的”等規定予以明確化和清晰化。

（2）留置措施的審批程序，要對《監察法》第43條第1款“監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案”作出更詳細和具有可操作性的規定，比如集體決定時是否采取表決方式以及通過的人數要求，下級向上級進行批準和備案的時限和方式等等。

（3）留置措施期限的延長，就是要對《監察法》第43條第2款中的“在特殊情況下，可以延長一次”作出界定，應該明確何為特殊情況，防止留置措施被隨意延長。

（4）留置場所的設置、管理和監督。監察法規應明確規定留置場所是什么，應具備哪些條件，由什么部門負責管理，對留置場所內發生的突發事件如何處置，對留置場所如何進行監督等等。

2.技術調查措施

“《監察法》所確立的技術調查措施，大體包括記錄監控、行蹤監控、通信監控、場所監控等多種特殊調查手段，都屬于對被調查人的通訊、行蹤、談話、會面等活動進行全程監控的秘密調查手段，會對被調查人的自由隱私、尊嚴等權益造成不同程度的侵犯。”[8]技術調查措施是一把雙刃劍，運用地好，能夠提高案件調查的效率和質量，反之則可能侵犯人權，并對司法公正和司法權威造成沖擊。

最新修改的《刑事訴訟法》第150條第2款修改為：“人民檢察院在立案后，對于利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，根據偵查犯罪的需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術偵查措施，按照規定交有關機關執行。”這一規定中的“經過嚴格的批準手續”的規定，體現了立法機關對技術偵查、調查措施的嚴肅和謹慎態度，對監察工作具有借鑒意義。“訊問、留置以及技術偵查等手段，從其性質來看，均屬于刑事偵查措施，尤其是留置措施和技術偵查手段明顯構成了對公民人身權利的嚴重限制，需要通過相應的程序設計來避免其權力的不當行使。”[9]因此，為了規范技術調查措施的運，用，監察法規可以做出如下規定：.

（1）運用技術調查措施的情形，即對《監察法》第28條中的“涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要”這一規定做出明確界定，可以采用列舉的方式，即明確列舉出可以采用技術調查的情形，也可以采用概括的方式，即提出采用技術調查措施需要達到的基本標準。

（2）審批及執行程序。《監察法》第28條規定：“經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。”那么，嚴格的批準手續意味著什么，由誰來審批批準條件是什么，這應由監察法規予以明確;“按照規定交有關機關執行”，這里的執行機關指哪一家的、什么級別的機關，也需要監察法規作出規定。由于技術調查措施具有專業性強技術要求高、隱秘性大等特點，應該由公安機關予以執行。公安機關在按照監察機關的要求采取技術手段調查案件時，不得隨意擴大技術手段的適用對象和適用范圍;執行技術調查措施時，應當嚴格遵守保密義務。

（3）期限及其延長。《監察法》第28條第2款規定：“批準決定應當明確采取技術調查措施的種類和適用對象，自簽發之日起三個月以內有效;對于復雜、疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續采取技術調查措施的，經過批準，有效期可以延長，每次不得超過三個月。”這里需要對延長技術調查措施有效期的條件和標準作出規定，什么情況下可以延期，要規定清楚;延長的次數，應當有所限制，可以參照留置延長的規定，以一次為限。

3.監察程序向刑事程序過渡流轉

修改后的《刑事訴訟法》第170條規定：“人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照本法和監察法的有關規定進行審查。人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。”對于職務犯罪案件，監察機關的調查結束后，認為犯罪事實成立的，就存在監察程序向刑事程序過渡流轉的問題，其中比較重要的包括案件移送的標準.不移送司法程序的監督、補充調查程序、強制措施的過渡銜接等[10]。關于這些程序性問題，在實踐中目前還處在探索磨合階段，在一段時期后，等經驗積累成熟時，國家監察委會可以與最高人民檢察院等機關溝通后，出臺相應的程序性規定。

四對監察法規制定的監督

良法是善治的前提，打造優良的監察法規，需要有必要的監督和審查機制。對于國家監察委立法活動的監督，最重要的是來自全國人大及其常委會的監督，與此同時，執政黨社會的監督，在保障監察立法的合法性和合理性方面也發揮著重要作用。

1.全國人大及其常委會的監督

《監察法》規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”據此，國家監察委制定監察法規，需要接受全國人大及其常委會的監督。考慮到監察法規與行政法規在效力、位階功能上的高度相似性，參考《立法法》中關于行政法規監督的相關規定，未來的《立法法》修改在授予國家監察委立法權的同時，應確立相應的立法監督機制：監察法規在公布后的一定時間內要向全國人大常委會備案，監察法規同憲法和法律抵觸的，由全國人大常委會予以撤銷。

關于全國人大常委會審查程序的啟動，《立法法》可以規定：國務院、中央委、最高法院.最高檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為監察法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求;其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為監察法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。除此之外，有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的監察法規進行主動審查。

關于審查過程，《立法法》可以規定：全國人大專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為監察法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向國家監察委提出書面審查意見研究意見;也可以由憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求國家監察委到會說明情況，再向其提出書面審查意見。國家監察委應當在規定時間內研究提出是否修改的意見，并向全國人大憲法和法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。

關于審查結果，《立法法》可以規定：全國人大憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構向國家監察委提出審查意見、研究意見，國家監察委按照所提意見對監察法規進行修改或者廢止的，審查終止。經審查、研究認為監察法規同憲法或者法律相抵觸而國家監察委不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案建議，倭員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

2018年，十三屆全國人大專門設立了“憲法和法律委員會”和“監察和司法委員會”，這兩個機構可以在監督國家監察委的立法活動中發揮積極作用，尤其是憲法和法律委員會，其“一身二任，既是全國人大的專門委員會，負責審查法律草案，亦為推進合憲性審查的憲法監督機構，負責審查法律之下的規范性文件。”[11]因此，國家監察委在制定監察法規的過程中，應主動與上述兩個委員會保持溝通，最大程度保障監察法規的合法性和合理性，不斷提高立法質量。

2.其他方面的監督

首先是執政黨的監督。從法律層面講，我國憲法明文規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這為執政黨監督包括國家監察委立法活動在內的一切國家職權行為提供了憲法依據。從實踐層面講，國家監察機關和黨的紀委合署辦公，為執政黨監督監察立法提供了便利條件。當然，執政黨的監督不同于全國人大常委會的監督，它屬于政治監督而非法律監督，因此需要注意監督的范圍和形式。在監察法規草案的起草制定過程中，中共中央紀律檢查委員會可以對草案的合法性和合理性提供意見和指導。在監察法規出臺后的實施過程中，黨的紀檢機構發現法規存在問題的，也可以向國家監察委或者全國人大常委會提出修改或撤銷的建議。

其次，公民和社會監督。傾聽民意、接受社會監督，是保障監察法規立法質量的重要機制。國家監察委制定監察法規，要充分尊重公民的知情權、表達權.參與權和監督權。立法規劃、法規草案，應向社會公布，在法規起草和制定過程中，應當有立法聽證和征集意見的必經環節。法規實施中，對于公民的意見和不滿，國家監察委應當予以回應，對于公眾反映的立法問題，應及時啟動立法后評估以及修改、廢止程序。

最后，國家監察委可以借鑒我國香港地區廉政公署的經驗，設立專門的監督委員會，發揮專業人士在立法中的監督作用。監督委員會成員由人大代表、政協委員、法律專家、各界代表組成，應保障組成人員的獨立性和專業性，充分發揮其在監察立法中的論證、評估、監督功能，通過這種外部的專業性監督，規范監察立法活動，提高監察法規質量。

五、結論

從集中式反腐到制度化反腐，從不敢腐到不能腐和不想腐，這種根本性轉變，需要監察法律制度的不斷完善。完備的監察法律體系，既包括全國人大及其常委會制定的監察法律，也包括國家監察委制定的監察法規。為了發揮監察法規在反腐敗工作中的特殊作用，在憲法修改和《監察法》出臺后，國家應盡快啟動《立法法》的修改，明確賦子國家監察委制定監察法規的立法權，并設定相應的立法程序和監督機制。國家監察委應積極行使好立法權，通過制定監察法規，構建更完備、更具體、更有效、更具操作性的監察法規體系，以此保障監察工作的良性開展，推動我國的反腐敗斗爭取得根本性勝利。

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The Legal Address and Regulatory System of Supervision Regulations

LI Hong-bo

（ China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：The Supervision Law has established a basic structure of the supervision system withoutsetting up regulations regarding the enactment of such supervision regulations by the super vision committee. As the highest supervisory body， the National Supervision Committee shall be vested the samelegislative power as the State Council of China and shall formulate regulations concerning supervisory issue.Authorizing legislative power to the National Supervision Committee through the revision of The LegislativeLaw will proceed on normalizing the supervision work under the rule of law.

Key Words ： The Supervision Law ; National Supervision Committee; supervisory regulation

本文責任編輯：董彥斌

收稿日期：2019-05-01

基金項目：北京市教委2018人才共建項目“中國特色社會主義權力監督機制研究”

作者簡介：李紅勃（1976），男，陜西長安人，法學博士，中國政法大學法治政府研究院教授。

①例如，童之偉.將監察體制改革全程納人法治軌道之方略[J].法學，2016（12）：12;李紅勃.邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型[J].法學評論，2017（3）：157.

②例如，2018年4月16日，中央紀委國家監察委共同發布了《公職人員政務處分暫行規定》，就公職人員的政務處分問題作出了規定;2018年8月24日，中央紀委國家監委印發《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，決定建立特約監察員制度，并對特約監察員工作進行指導和規范。《工作辦法》規定了國家監委特約監察員的聘請范圍、任職條件、聘請程序及任期、工作職責、權利義務和履職保障等內容。

①比如，有學者提出：應建立新型監察官制度，并基于專業分工設立如下相應的專業技術序列。（參見：薛彤彤，牛朝輝.建立專業化導向的國家監察官制度[J].河南社會科學，2017（6）：25.）

①有學者提出，為了有效約束和控制監察委的調查權，應當建立“雙軌制的調查體制”，即在監察委員會內部設置兩個相對獨立的部門：一是政紀調查部，二是刑事調查部。前者統一行使黨紀政紀調查權，后者則行使刑事調查權。（參見：陳瑞華.論監察委員會的調查權[J].中國人民大學學報，2018（4）：19.）

②為了防止權力濫用，香港廉政公署設立了四個監督委員會，其成員由廉政專員提名、特區行政長官委任，主要成員有政府官員、立法會議員及社會各界代表性人士（如大學校長、大律師）組成，其中要有一些經常批評政府的人。四個監督委員會的職責是：（1）貪污問題監督委員會：主要負責監察廉政公署的整體工作;聽取廉政專員報告廉署對屬員所采取的紀律處分;審核廉政公署每年的開支預算。（2）審查貪污舉報監督委員會：主要負責監察廉政公署的調查工作，包括聽取廉政專員報告廉署接獲的所有貪污舉報，以及廉署如何處理這些舉報;聽取廉政專員報告所有歷時超過-年或需要動用大量資源的調查個案之進展。（3）防止貪污監督委員會：負責向廉政公署建議防貪研究的優先次序及審閱公署完成的所有防貪研究報告。（4）社區關系市民監督委員會：負責向廉政公署建議推行倡廉教育及爭取各界支持的策略。