《公共圖書館法》的二維度政策解讀：基于對比分析法

摘 要：面對新時代圖書館發展不平衡、不充分，第一部《中華人民共和國公共圖書館法》于2018年1月1日正式實施。借鑒多級政府理論，利用對比分析法，從國際、國內兩個維度進行政策解讀。國際上普遍采取政府主導，資金由中央與地方共同承擔。國內多級政府間目標導向一致、管理條線一致、不同主體責任不同。可見，《公共圖書館法》給予了公共圖書館財政投入、人員配置方面的法律支持，梳理了公共服務職能在不同政府層級間配置，在政策路徑上探索了法人治理結構和總分館制度，為提供更高效的公共圖書館服務奠定了堅實基礎。

關鍵詞：《公共圖書館法》;多級政府;對比分析法

1 《公共圖書館法》的立法背景與問題提出

近些年公共圖書館取得了長足的發展，基本建成國家、省、市、縣四級系統，縣級以上政府設立的公共圖書館達到3153個，館藏總量達9億多冊。但是，圖書館面臨著智能化、數字化的沖擊，傳統以保存文獻信息正逐步開放為以人為本的交流空間，人民日益增長的閱讀需求與圖書館發展不平衡、不充分矛盾日益凸顯。

具體表現在：第一，缺少財政支持。我國城鎮化進程中城鄉差距較大、區域發展不平衡，有些欠發達地區用于圖書館建設方面資金匱乏，導致公共服務停滯。第二，缺少人才建設。圖書館被認為閑差、沒“錢”途的養老機構，適合女性或臨近退休的工作人員，有些崗位屬于事務性窗口崗，單調、有序、無趣，導致年輕的有能力的人逐步流失。長期依靠行政手段，難于協調公共圖書館之間及公共圖書館與外部的各種關系，為了公共圖書館事業有序健康發展，借助法律的權威性與強制性，明確各種法律關系中的權利和義務，才能讓公共圖書館正規化、科學化、可持續性發展。

本篇結合多級政府理論，從不同國家政策的對比、各級政府不同職責的對比解讀《公共圖書館法》在破解人力、財力上困境之策。

2 多級政府理論基礎

多級政府理論，是將一國政府分為幾級，每一級政府都有確定的行政區域，有一套分工明確而又相互制約的政權機構，有明確的公共事務管理范圍和管理責任，擁有相對獨立的財權和相應的財力。統治層為了統治被統治者的思想和行為，需要基層政府，還需要管理基層政府的政府，即上層政府。

我國的政府架構為中央、省、地級市、縣、鄉五級政府，呈金字塔狀。自1994年分稅制改革，中央財政收入占總財政收入的比重有原有的40%提升至55%，省級財政從16.8%提升至30%，市級財政的收入也有所上升，五級財政中的三級財政收入的比重都在上升，但縣鄉財政收入大幅下降，導致縣鄉財政出現財政危機。地方政府本應更多履行公共服務和社會治理的職能，但因政府層級太多，縣鄉財政赤字嚴重，基本公共服務在不同政府間差別化配置。

各級政府的職能基本相似，只不過在管轄對象的重要性和處理權限存在差別。通過財政政策引導公共物品的供給配置。公共物品都是由不同級次的政府分別提供的。一般全國性公共物品應該由地方政府提供，區域性公共物品采取由某一個地方內各地方政府共同提供，中央政府給予適當補助形式。

3 《公共圖書館法》的立法歷程

2001年，在依法治國理念引導下，文化部提出《圖書館法》立法工作。2008年，調整立法主體，以公共圖書館為抓手，將《圖書館法》調整為《公共圖書館法》，并開始了起草工作，由中國圖書館學會組織全國圖書館界成立課題小組，圍繞立法中心問題提出研究報告。2009年11月，完成《公共圖書館法》初稿，開始征求各方意見并進行修改。2011年12月，經文化部研究后將《公共圖書館法（草案送審稿）》正式上報國務院。國務院法制辦開始授予對這個法案的審理工作。通過實地調研、系列座談會等形式，向相關利益部門征求意見。2015年11月，國務院法制辦和文化部對《公共圖書館法（征求意見稿）》定稿，并向社會公開征求意見。2016年1月，文化部公共文化司、各高校圖書館和公共圖書館的專家學者召開《公共圖書館法（征求意見稿）》研討會。2017年4月19日召開的國務院常務會議通過《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。2017年11月4日，全國人民大會常務委員會通過了《中華人民共和國公共圖書館法》，并于2018年1月1日起施行。公共圖書館法包括六章，總則、設立、運行、服務、法律責任、附則，共五十五條款。

該法的亮點在于：資金保障方面要求“縣級以上人民政府應當把公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃”，并要“加大投入”、“及時、足額發放”;人員配置方面要求工作人員的數量應當根據“其功能、館藏規模、館舍面積、服務范圍及服務人口”配備。

4 《公共圖書館法》的二維度解讀

4.1 從不同國家對比分析

采用事實標準，參照國外圖書館法，利用對比分析法的框架從目標、路徑、行動計劃三方面對比分析。在此選擇美國、日本為參照對象，美國是圖書館界成熟的國家，有寶貴的經驗值得借鑒，日本為中國鄰國，國家治理體制和中國略有相似點，故選擇這兩個典型又有代表性的進行對比分析（表1）

從三個國家對比分析中可以看出：

促進圖書館事業發展是立法共同目的;建設主體基本相同，基層政府承擔公共圖書館事務的主要責任，上層政府通過財政支持、追加撥款的方式幫助基層政府建設，承擔支持性責任;違反本法規定便有相應懲罰措施，可見各國法律都有強制性。

但各國政治體制發展不同，經濟基礎不同，采取的路徑建設各有區別，從而落實到行動中建設主體與管理主體不同，資金來源不同，各有特色。

第一，美國圖書館理事會的“去行政化”。美國是聯邦制國家，地方自治特色明顯，為避免權利干涉民主決策，美國采用圖書館理事會制度，理事會成員是代表不同利益群體的人組成的，在決策過程中避免個人專斷，實現利益均衡。相比于中國、日本的帶有明顯行政色彩的圖書館建設，它能更有效推進事務決策的科學化、獨立化、健康化。

第二，日本圖書館建設人本化理念。我國把憲法作為立法之依據，日本把社會教育法作為圖書館立法之根基，把圖書館建設納入國民教育范疇，由教育主管部門進行日常管理。國家對于教育的重視勢必會增加對圖書館管理事項的關注度與經費的投入。

第三，中國特色的法人治理結構與總分館模式。面對館建資源的短缺，健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理，這緩解我國自上而下的多級政府中下級公共圖書館事業得不到上級政府的常規性經費支持的困境。總分館模式，是應對我國地域廣闊，基層文化站點覆蓋不到的對策，縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制，完善網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。

4.2 從不同層級政府對比分析

在《公共圖書館法》中體現著中國特色社會主義國情，我國是自上而下的官僚體制，上級政府制定政策，倡導理念與規劃，下級政府執行政策，重在將政策落地與實施。通過三級政府職責分解可以看出，目標導向一致，管理條線一致，不同主體責任不一致。

一是目標導向性一致。《公共圖書館法》作為法律化的公共政策，是站在公共利益角度上研究問題，多級政府體系體現出共同的公共目標。根據第一條，為了促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信

二是管理條線一致。圖書館由文化系統主管，與此相關的公共管理工作由在各自職責范圍內的其他部門負責。且中央和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門負責制定服務規范，對其服務質量和水平進行考核。

三是不同主體責任不一致。通過對法律條文梳理，由國家層面承擔八項責任，省、自治區、直轄市承擔兩項責任，縣級政府承擔四項責任，可見圖書館法更加突顯中央層面的財政投入。在大方向上，堅持政府主導，引導社會力量參與，通過中央轉移支付扶持貧困地區公共圖書館事業發展，通過明確縣級以上人民政府加大投入，確保及時、足額撥付，緩解縣鄉財政在圖書館事業資金短缺。

5 結語

《公共圖書館法》呼應了新時代社會主要矛盾轉化的歷史要求，給予了公共圖書館財政投入、人員配置方面的法律支持，梳理了公共服務職能在不同政府層級間配置，明確了不同層級政府作為建設圖書館不同的責任主體，同時鼓勵社會力量參與，在政策路徑上探索了法人治理結構和總分館制度，為向人民群眾提供更高效的公共圖書館奠定了堅實基礎。

針對本研究筆者還有一些思索：

第一，法律與公共政策的關系。兩者有共同點，制定主體相同都是政府，法律實施范圍部分涵蓋公共部門，與公共政府實施范圍相同，但兩者也有區別，法律具有強制性、保障性，是由立法機關制定，建立行業良好秩序，而公共政策具有引導性、規范性，是公共政策部門制定，引導公共部門行為。但政府可以把公共政策推行為法律。鑒于二者的關系，從公共政策的思維來分析法律，該如何更好的破題？公共政策在何種情況下轉化為法律？如何轉化為法律？

第二，頂層制度設計需要配套的實施細則。任何事物的推進都不是一蹴而就的，圖書館服務作為基本公共服務，在公平范圍和公平程度是逐步改善的，也在時間紅利中，緩解不公引發的系列矛盾。各地區圖書館事業發展情況不一，需要在支持頂層制度設計的同時，出臺實施細則、配套規章，以便更好的推進圖書館事業的發展。

第三，天下之事，不難于立法，而難于法之必行，再好的政策也需要各部門各司其職，充分貫徹和執行下去。圖書館界的同行更應積極行動，認真學習貫徹《公共圖書館法》，將法條內容落實到具體工作中，真正提升服務效能，堅定文化自信。

參考文獻

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作者簡介

劉輝（1987-），女，山東，漢，上海交通大學國際與公共事務學院MPA研究生，研究方向：公共管理。