行政型國家金融情報機構數據分享機制
——基于美國經驗的借鑒

■張立光，胥鳳紅，張佳娟

金融情報數據分享是反洗錢工作的核心內容，對于維護國家經濟安全、嚴厲打擊洗錢等金融犯罪活動和增強國際核心競爭力意義重大。本文以金融情報數據管理及分享機制為研究內容，以美國為例，從法律保障、協同機制、情報來源、平臺建設、信息交流和國際合作等方向，深入探討了發達國家行政型金融情報機構職能與數據分享的機制經驗，指出了我國金融情報管理中存在的問題與不足，最后提出了完善我國金融情報數據分享機制的建議。

當前洗錢犯罪與毒品、腐敗、恐怖主義等犯罪融合，向著更加專業化和國際化的方向發展。由洗錢、販毒、貪污腐敗等經濟犯罪引起的金融風險日益增多，影響著金融體系的安全、高效、穩健運行，也事關經濟社會穩定與國家安全。大數據時代的到來，互聯網金融犯罪不斷滋生和蔓延，為情報保障提供了巨大機遇，也對現有的情報保障軟硬件設施建設提出了挑戰。如何建立覆蓋銀行、證券、保險等金融行業以及房地產、彩票、會計師事務所、律師事務所等特定非金融機構的金融情報數據分享機制，通過數據匯總整理分析，在海量數據中尋找蛛絲馬跡，獲得可靠金融情報，對于打擊洗錢犯罪和維護國家經濟金融安全至關重要。

一、金融情報機構的興起與行政型金融情報機構特點

金融情報是指國家、企業或者組織等金融投資主體，在法律道德規范允許的范圍內，對影響其經濟安全和資本競爭地位的投資機會、運作風險、外部環境威脅或內部財務危機等方面的信息及其異常變化進行全方位搜集、監控、預警、分析利用的研究過程與產品。伴隨世界產業轉移以及跨國公司發展，國際金融流動不確定性增加，洗錢、販毒等犯罪活動帶來的風險和危害加大，金融情報功能由政治軍事領域拓展到防范信貸風險、維護金融安全等經濟領域，金融情報管理機構應運而生。美國財政部于1968年成立金融情報辦公室，協調政府部門及相關機構間的金融情報工作與共享。為實現金融情報的國際共享與合作，1990年反洗錢金融行動特別工作組（FATF）提出建立金融情報中心（FIU），負責金融情報信息監測、政府協調合作及情報交流。1995年英美等發達國家發起設立國際性非正式金融情報合作組織——埃格蒙特集團（Egmont Group）。根據該組織定義，金融情報機構是一個負責接收（若經允許，也可索取）、分析并向職能部門移送被披露的金融信息的全國性核心機構。根據埃格蒙特官方網站數據，截至目前已有158個金融情報機構加入該組織。

根據貨幣基金組織和世界銀行的研究報告《金融情報機構綜述》（2004年），目前金融情報機構主要分為四種類型：行政型、執法型、司法型或訴訟型和混合型，四類金融情報機構均具有接收分析以及移送金融情報的核心職能，但又各有特點。其中，行政型金融情報機構具有以下三個特點：

第一，具有較高的行政權力，但不具有執法和司法權力，獨立性權威性有所不足。行政型金融情報機構是國家行政機構的組成部分，這使其有較高的行政權力，有些國家金融情報機構還具有部分行政調查權和處罰權，但也更易受行政當局的直接監管，導致獨立性不足。與執法型金融情報機構以及司法型金融情報機構相比，相關措施執行存在一定程度上的延誤，且無一系列法定取證權利，其權威性受到一定影響；第二，具有中立性，增強了報告主體的報告意愿。行政型金融情報機構作為報告機構與執法機構之間的橋梁，避免了報告主體直接面對執法及司法機構的心理抵觸情緒，其中立性特征增強了與報告主體的相互溝通理解，可以增強監管政策貫徹落實的有效性。而執法型、司法型金融情報機構既是情報的收集管理者也是情報的使用者，往往傾向于調查而不是預防，報告機構不太愿意將僅僅是可疑的信息用于犯罪調查；第三，具有技術性和專業性，情報交流順暢。行政型金融情報機構作為專業情報數據分析部門，情報交流規范、便捷、專業和保密，加之其具有中立性特征，使其更容易與其他各種類型的金融情報機構交換信息。

2004年，我國反洗錢監測分析中心成立，隸屬于中國人民銀行，屬于典型的行政型國家金融情報機構。由于設立時間較晚，我國金融情報數據分享機制與西方有較大差距。基于可比性原則，本文選取成立時間較長、實踐經驗豐富的行政型金融情報機構——美國金融犯罪情報中心（FinCEN）作為對比分析對象，逐一對比分析其數據分享機制的運行經驗，為進一步改進我國金融情報中心數據分享體系建設提供借鑒。

二、美國金融情報機構職能及數據分享機制運作經驗

（一）美國金融情報機構的職能

美國屬于典型的行政型金融情報機構，其主要的反洗錢執行機構是1990年成立的財政部恐怖主義和金融情報司下設的金融犯罪情報中心（FinCEN），其主要職能包括：第一，數據審核。美國《銀行保密法》對FinCEN行政處罰權以及刑事處罰權予以明確規定。FinCEN運用抽查的方式檢查報告機構數據的真實性，如果發現報告義務機構有違規行為，則會給予重罰；第二，匯總分析。FinCEN負責接收各報告主體的大額可疑交易數據及報告，并對這些報告和數據信息進行保存匯總，形成數據分析報告提供給執法部門；第三，信息共享。FinCEN借助人工智能系統及全美金融數據庫，迅速取得各數據庫中所有關聯信息。執法機關利用網絡終端可查詢金融情報信息，實現執法機構間的信息共享；第四，指導監督。FinCEN具有監督金融情報報送主體建立反洗錢內控制度，并派員檢查報告機構的內控制度運行情況的權利。此外，FinCEN還通過制定和實施控制政策為金融機構、監管執行機構監測黑錢流動和控制洗錢犯罪提供指導。

總體上看，FinCEN把金融機構、執法部門及其他相關職能部門用網絡連接起來，成為政府內部反洗錢情報網絡，具有級別較高、功能強大的特點。如果將反洗錢信息比作一條條的蛛絲，則居于蛛網中心的蜘蛛就是FinCEN，因此稱FinCEN為美國反洗錢監管的樞紐，如圖1所示。

圖1 美國“蛛網式”金融情報分享

（二）美國金融情報數據分享機制特點

1.金融情報機構級別較高

美國《愛國者法案》第314條建立了強制性與自愿性兩個信息分享機制。前者是指當執法機構根據需要可向FinCEN提出洗錢或恐怖融資調查請求，FinCEN有權要求報告機構在2周內提供情報信息包括被調查主體（包括個人和實體）的身份以及交易信息等。自愿信息分享機制是鼓勵金融機構在自愿的基礎上相互分享信息，通過適當的措施來保護信息的安全性和機密性，從而實現私人信息的共享。FinCEN在反洗錢體系中處于至關重要的地位，美國在“9·11”恐怖襲擊以后，將FinCEN提升為財政部的一個局，突出其在反恐融資方面的作用。

2.以FinCEN為中心樞紐，多部門共同參與

由于具有信息數據獲取優勢、機構部門協調優勢并具有行政執法權力，FinCEN是美國反洗錢系統名副其實的樞紐。為了實現各部門間的信息共享和協同作戰，FinCEN專門為執法部門間的信息共享建立了數據平臺（又稱門戶計劃），通過簽訂協議各聯邦、州以及地方執法部門經過FinCEN授權后，各機構可以對平臺數據在線訪問，從而實現反洗錢情報在相關部門間的傳遞和共享，提高了反洗錢工作效率和協同效應。

3.情報數據來源廣泛

FinCEN具有信息來源廣和采集內容全兩大特點，其數據庫由金融信息、商業信息庫以及執法部門信息庫共同組成。其中，金融信息庫是美國各類金融機構上報的金融交易報告。商業信息庫主要是由各類零售商建立的有關資產所有者信息資料。執法部門信息庫是FinCEN與各個聯邦、地方執法機構簽訂信息共享協議，進行信息交換。

4.建立線下數據分享機制

一是建立派駐聯絡員制度，通過簽訂諒解備忘錄，監管部門和執法部門長期在FinCEN派駐聯絡員，聯絡員可直接使用其情報數據。二是為執法部門提供案件支持。FinCEN根據執法部門請求，從金融、執法、商業三大信息庫中搜索提取整合與案件相關的各類數據信息，進行相關分析判斷后，提供給請求方以協助案件偵查。三是建立有效的信息反饋機制。在實踐中執法部門會定期就情報信息使用情況與FinCEN進行反饋交流，協助提高情報數據的有效性。

5.情報數據報送質量較高

FinCEN設有專門的合規部門來檢查與監督報送機構上報的數據質量，并經常授權監管部門開展合規性檢查來保證數據的質量。其他行政型金融情報機構也通過構建合規體制，評估風險大大提高了數據質量，如2004年加拿大金融交易報告分析中心通過制定合規指引并對各行業的洗錢、恐怖主義融資風險系數進行評估，實施合規體制。

6.加強與報送機構的合作，注重歷史案例庫建設和積累

7.參與國際信息交流

洗錢犯罪的跨國性決定了反洗錢工作必須要有各個國家的通力合作才能取得顯著的效果。因此，加入國際反洗錢組織，積極參與國際交流合作，是反洗錢工作的重要內容。目前FinCEN是FATF、亞太反洗錢組織（APG）和埃格蒙特集團的主要成員。在不損害美國利益的前提下，FinCEN為其他國家的金融情報機構提供盡可能廣泛的信息和技術支持，推動國際社會建立統一的反洗錢標準，構建金融情報的國際網絡，同時也獲得別國的幫助，實現信息共享和利益雙贏。

三、我國金融情報機構及其數據分享現狀問題

（一）我國反洗錢監測分析中心的職責

我國反洗錢監測分析中心內設13個部門，包括辦公室、情報收集部、交易分析五個部門、調查部、國際交流部、技術支持部、財務部、研究部、人力資源部。根據2007年實施的《中華人民共和國反洗錢法》《金融機構反洗錢規定》以及《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》規定我國反洗錢信息中心的主要職責如下：第一，與有關部門共同研究制定大額與可疑資金交易信息報告標準，收集整理、匯總保存交易信息報告，按照規定向有關部門提交大額支付信息；第二，通過研究大額可疑資金報告，甄別涉嫌洗錢犯罪的可疑交易線索，形成分析報告，移送有關部門，做好行政執法部門調查配合工作；第三，通過匯總積累案例，研究分析當前洗錢犯罪方式、主要手段并對犯罪的發展趨勢進行預判，以服務反洗錢政策制定。根據大額與可疑資金交易信息管理的需求，參與開發信息管理項目，并負責運行和維護信息管理系統；第四，依授權與國外金融情報機構開展交流與合作，配合人民銀行有關部門開展本領域對外交往，以及依人民銀行授權，承辦其他事項。

（二）我國金融情報數據分享現狀

我國反洗錢監測分析中心是根據FATF體系中關于金融情報工作的要求搭建，該機構在做好我國基礎金融情報工作、運用高科技完成搜集分析及傳輸金融信息、建立情報傳輸渠道、情報工作規范、整合金融系統以及培養金融情報意識等方面取得了很大成就。目前商業銀行等報告主體直接通過反洗錢監測分析中心的“大額異常支付監測系統”向中心報送大額交易信息，并向人民銀行所在地分支機構報送可疑交易信息，由人民銀行各分支機構將匯集的可疑交易信息向中國反洗錢監測分析中心報告。國家外匯管理局所獲得的外匯大額與可疑交易數據也移交中心分析處理。海關應及時向國務院反洗錢行政主管部門通報個人出入境攜帶的現金、無記名有價證券超過規定金額的情況。目前我國反洗錢監測分析中心的監測面已逐步覆蓋銀行業金融機構和非銀行業金融機構（包括證券公司、期貨經紀公司、基金管理公司、保險公司等）。

（三）我國金融情報數據分享的問題

通過與美國的金融情報數據分享機制比較及對我國金融情報發展現狀的分析，可以發現我國目前的金融情報數據分享機制存在以下問題和不足。

1.法律保障不夠，權限和權威性不高

我國《反洗錢法》未對機構定位及功能設置、人事任命以及權力義務等內容進行明確規定，使得中心存在法律地位不明、缺乏獨立信息披露權利和權威性、缺乏威懾力等問題。中國人民銀行反洗錢局負責指導反洗錢監測分析中心業務工作，反洗錢監測分析中心缺乏行政權力以及強制性信息分享機制保障，工作獨立性不足，沒有刑事處罰權，在情報信息采集方面，所得到的法律授權較少，權限和權威明顯不足。

2.部門間協同機制較差，中心樞紐地位不突出

一是中心與執法部門的關系不明確，在反洗錢情報工作中不能協調各部門積極配合工作，中心難以發揮核心和樞紐作用。二是盡管我國建立了金融情報分享的部際聯席會議，且《反洗錢法》中有相關條款規定了“國務院反洗錢行政主管部門為履行反洗錢資金監測職責，可以從國務院有關部門、機構獲取所必需的信息，國務院有關部門、機構應當提供”，但成員之間協調配合不暢，缺乏規范化制度化的信息交流機制，各部門之間存在信息壁壘，信息資源無法實現共享，尚無法通過統一信息平臺將各個部門反洗錢信息匯集到中心數據庫，實現各部門金融情報信息整合十分困難。

2.1 開發主體環保意識薄弱 旅游資源作為一種資源，不論是可再生還是不可再生，在其使用過程中不可避免會受到破壞，絕大多數生態旅游資源都具有破壞容易恢復難的特性。隨著景區知名度的提升，加上游客日益多樣化的需求，旅游目的地不得不想辦法對資源進行深度的挖掘和再次開發。受經濟利益的驅使，常常使得旅游開發具有盲目性，可能會使得資源過度開發而超過自身恢復限度。張家界國家森林公園，由于對修建性建設項目控制不夠，造成水質污染，曾被聯合國教科文組織亮出黃牌警告，當地政府為了恢復景區原貌，花費了上億元人民幣。

3.情報來源有限，線上線下數據分享機制尚未形成

目前報送主體只涵蓋了銀行、外匯管理局，保險、證券業及海關系統，還未將執法機關、工商業以及公證人員納入到報送主體范圍，報送主體范圍較窄，沒有涵蓋到所有可能產生洗錢行為的領域。隨著監管的加強以及金融科技、互聯網金融的發展，房地產業、拍賣行業、虛擬貨幣、會計行業以及P2P等正成為洗錢犯罪轉移的行業。現有的行業主體報送范圍已經不能全方位地遏制洗錢行為的發生。此外，目前我國反洗錢監測分析中心尚未建立涵蓋金融信息庫、商務信息庫和執法部門信息庫的金融情報數據平臺，也沒有實現與其他執法、司法及工商部門信息共享。

4.技術手段單一，分析系統落后

由于互聯網和網上銀行的飛速發展，我國網上支付業務成長迅速，但我國反洗錢調查仍然運用查看分析銀行檔案的方式。同時，網上銀行交易屬于原始記錄的無紙化操作，難以弄清可疑客戶的真實背景、財產狀況，也缺乏有效手段和途徑深入了解資金轉移背后的真實意圖。另外，盡管目前已經實現可疑交易報送電子化以及情報數據規范化無紙化管理，但缺乏高效的技術手段用來對可疑交易信息進行分析，反洗錢配套信息收集、傳遞系統的網絡建設仍需要加強。

5.情報數據質量缺乏保證，中心與報送機構間未建立合作機制

為了對報送數據信息質量進行檢查監督，FinCEN設立了專門的合規部門，并且通過監管部門實施合規性檢查來對數據質量進行控制，同時加強與保送機構間的合作。與之相比，我國反洗錢監測分析中心沒有專門的數據質量合規檢查部，沒有權力推動監管部門開展數據質量檢查，而且缺乏與報送機構間的溝通合作，這導致中心的數據質量整體不高，且針對性、實效性較差。另外，我國對歷史案例庫建設、模型分析和案例分析的重視程度不夠，經驗不足，技術不強，缺乏數據庫線索查詢、系統自動匹配和篩選等功能，整體運行效率不高。

6.參與國際情報交流不充分

全球金融情報機構依托埃格蒙特集團開展合作與交流，我國反洗錢監測分析中心由于隸屬中國人民銀行，缺乏獨立的行政能力，不能參與埃格蒙特集團的各項工作，無法享有會員的各項特權。反洗錢監測分析中心的地位設定，限制了其直接參與埃格蒙特集團，因而也不能充分地、及時地獲得加入埃格蒙特集團的各項益處。

四、我國金融情報分享機制對策與建議

金融情報數據分享機制的建立對于提高我國打擊洗錢犯罪、恐怖融資和毒品腐敗意義重大。在充分借鑒吸收美國金融情報數據分享的經驗的基礎上，我國金融情報數據分享應從以下幾個方面進行構建和完善。

第一，明確反洗錢監測分析中心的中樞法律地位應是未來反洗錢立法需要考慮的內容。通過明確各方職責做到權利責任對等，形成配合協調有力的監管協調機制。明確中心收集金融機構與非金融機構交易報告并對報告進行分析的職責，制定金融情報數據分享的實施辦法，明確數據分享范圍、程序、保密等條款，拓寬數據來源，依法推動數據信息在相關部門間的雙向流動和共享。

第二，有效整合金融監管部門、金融機構反洗錢和相關執法部門的數據系統，在完善我國反洗錢監測分析中心接收、監測、分析金融情報數據功能的基礎上，增加其根據需要從相關機構的數據庫中提取數據、與相關機構雙向交換數據等功能。建立金融情報數據分享的有效機制，建立反洗錢監測分析中心與司法、執法、監管及其他部門間定期協商的交流機制，解決數據分享過程中遇到的障礙和難題，建立順暢的雙向分享渠道。監測分析中心應根據信息情報使用部門的意見，不斷提高反洗錢監測分析方法以及技術手段，不斷強化信息溝通反饋機制建設，提高金融情報數據的有效性。

第三，鑒于目前洗錢犯罪手段的跨行業轉移，監測分析中心應將房地產公司、律師以及會計師事務所、拍賣行等主體列為可疑交易報送主體以便適應新形勢的要求，進一步拓寬反洗錢監測分析中心的報送主體范圍，拓寬并覆蓋更多的洗錢犯罪發生領域，是有效打擊洗錢等金融犯罪的有效途徑。可借鑒美國經驗做法，由反洗錢監測分析中心成立專門的合規部門來監督、檢查機構報送的數據質量。同時，中心要加強與數據信息報送機構的合作，為數據報送機構在信息報送格式、報送渠道等方面提供支持，增強機構數據報送的積極性和主動性，促進數據報送質量和效率的不斷提升。

第四，洗錢犯罪活動的專業化、國際化、網絡化和智能化發展，對金融情報信息工作提出了更高的技術要求。我國反洗錢監測分析中心急需建立金融情報大數據分析系統或人工智能分析系統，不斷提升情報加工能力和數據分析水平，特別是要加強跨機構、跨市場和不同數據庫間數據信息的智能比對、匹配及自動檢驗分析，切實增強我國金融情報系統的信息抓取、綜合分析及案件線索的發現率和分析效率。另外，通過積累歷史案例，分析歷史數據庫，總結當前的洗錢模式，并形成一套成熟可靠、運行穩健的數據篩差方式，以提高反洗錢監測分析中心的工作效率和分析質量。

第五，在當前人民幣國際化與全球經濟一體化進程加速的形勢下，反洗錢工作應當加強與各個國家建立金融情報數據共享機制，加強國際間信息交流與共享，及時發現洗錢犯罪行為。這需要我國反洗錢監測分析中心深度參與FATF、歐亞反洗錢和反恐融資組織（EGA）、亞太反洗錢組織（APG）等國際反洗錢組織的合作與交流，積極與有關國家和地區建立反洗錢雙邊合作關系，認真落實已批準的國際公約并履行相關義務，在多邊和雙邊框架內，開展有效的監管合作和金融情報信息互換及分享。