關于當前中國天然氣供應安全問題的思考

何潤民 李森圣 曹 強 周 娟

1. 中國石油西南油氣田公司天然氣經濟研究所 2. 中國石油西南油氣田公司

1 天然氣供應安全的新認識

1.1 影響天然氣供應安全的因素

1.1.1 天然氣供應安全的概念和內涵

當今的能源安全主要包括物質安全、獲得安全和系統安全[1]。天然氣已成為中國的主體能源之一，其供應安全是國家能源安全的重要組成部分，從我國發展現狀及趨勢來看，保障能源安全的核心工作之一就是保障石油與天然氣的供應安全。

天然氣供應安全主要指供氣的安全性、穩定性和持續性[2]。在天然氣供應日趨全球化的今天，天然氣與國家戰略、政治經濟和軍事外交緊密地交織在一起，天然氣供應暫時中斷、嚴重不足或價格暴漲都會對一個國家或地區造成政治、經濟、外交和社會上的損害。為此，天然氣供應安全必須做到3個方面：①天然氣資源必須滿足經濟社會需求；②天然氣資源供應必須持續；③天然氣資源價格必須可承受。

1.1.2 影響天然氣供應安全的因素

貫徹落實總體國家安全觀必須既重視外部安全，又重視內部安全[3]。影響中國天然氣供應安全的因素眾多，主要從進口資源供應安全和國內供應安全兩個方面考察[4-5]。與一般能源商品相比，天然氣產供儲銷物理實體上的連續性更為明顯，決定了其供應安全的主要特點。

進口天然氣供應安全的影響因素主要是：國際政治格局、戰爭與爭端、國際天然氣市場及價格、天然氣進口資源與運輸渠道、極端氣候或自然災害、戰略儲備以及進口管道失效等因素[6]。

國內天然氣供應安全的影響因素主要是：資源落實程度與開發技術、天然氣儲運設施完善程度與本質安全、極端天氣或自然災害、應急與調峰儲備、能源替代、社會穩定等因素[7]。

1.2 天然氣供應安全的層次論

傳統意義上的天然氣供應安全是指以可支付得起的價格獲得充足的天然氣供應。隨著能源安全形勢的新變化，近幾年不少專家學者對天然氣的供應安全進行了積極探討，特別是在天然氣資源獲得方面取得了積極進展，提出了不少觀點與措施。其中，多數認為既要在國內層面進一步加大國內資源的勘探開發力度，強化戰略儲備建設，也要在國際層面進一步加大油氣國際合作，加快構建進口氣源多元化體系，多措并舉保障天然氣供應安全[8-9]。部分專家學者提出制定法律法規或政策，并通過制定應急預案、發展可中斷用戶，以及加快天然氣市場化改革以利用市場化機制解決天然氣供應安全問題[10]。也有專家學者提出通過政府、供氣企業、用戶3個責任主體構建完善的天然氣供應安全保障系統來應對挑戰[11]。

總體國家安全觀為重新深入認識天然氣供應安全提供了指引，其提出既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運共同體，推動各方朝著互利互惠、共同安全的目標相向而行[12]，這是最高層次的安全觀。筆者認為天然氣供應安全的最高層次就是共同安全。

類似于馬斯洛需求層次理論，筆者將天然氣供應安全像階梯一樣從低到高分為3個層次，分別是：物質安全、獲得安全和共同安全（圖1）。

圖1 天然氣供應安全層次示意圖

1.2.1 天然氣供應物質安全

天然氣供應物質安全，主要是指天然氣儲運設施完善程度及其本質安全，包括天然氣管道干線和支線（含省內承擔運輸功能的天然氣管網）以及與管道配套的相關設施（包括碼頭、裝卸設施、LNG接收站、天然氣液化設施和壓縮設施、儲氣設施等）[13]。物質安全是天然氣供應安全的基礎和前提。

1.2.2 天然氣供應獲得安全

天然氣供應獲得安全，主要是指獲得天然氣資源供應的能力，包括已經獲得和即將獲得的能力：天然氣供銷合同、天然氣期貨期權、管道輸送能力、儲氣能力、LNG接收能力等。獲得安全是天然氣供應安全的目的和根本。

1.2.3 天然氣供應共同安全

天然氣供應共同安全，主要是指以天然氣資產（資源、設施、技術、信息）為紐帶，安全供應為目的，國家與國家之間、政府與企業之間、企業與用戶之間相互滲透相互合作而建立的具有穩定關系的供應系統。共同安全是天然氣供應安全的核心和關鍵，體現了能源供應鏈條上不同能源主體供應安全的共同性和不可分割性，只有解決了共同安全的問題，自身安全才有保障。

2 當前中國油氣供應形勢

2.1 油氣供應安全整體形勢不容樂觀

由于經濟社會外部環境存在較大變數，當前及未來較長一段時間內，中國油氣供應安全的整體形勢存在較大的不確定性。2019年5月，原中國石油化工集團有限公司董事長傅成玉在上海衍生品市場論壇發表演講指出“中國要做好短期石油斷供的準備”。這并非空穴來風，在原本中國油氣對外依存度不斷攀高的情況下，當前國際不穩定局勢使得中國油氣供應安全問題凸顯。2018年，中國的原油對外依存度已達72%；天然氣進口量超過日本，成為全球第一大天然氣進口國，對外依存度大幅攀升至45.3%。

國際能源署（IEA）分析，當前地緣政治局勢和行業干擾令石油供應前景變得模糊，其中利比亞、伊朗和委內瑞拉等國的局勢更為復雜，帶來很大的不確定性，石油市場極有可能出現供應中斷。中國必須做好油氣資源隨時斷供的準備。

2.2 國內天然氣供應保障壓力依然巨大

國內天然氣產量增速遠遠不及消費量，使得國內天然氣供應保障壓力持續增大。2018年中國生產天然氣量1 610×108m3，同比增長7.5%；全年消費天然氣量2 803×108m3，同比增長18.1%，天然氣消費量占一次能源總消費量的7.8%。

2.2.1 未來中國天然氣市場需求量增長強勁

隨著城市人口繼續增長、天然氣管網設施日趨完善、分布式能源系統快速發展、環境污染治理等利好，國內天然氣市場需求量增長強勁。預計到2020年，中國的天然氣消費量將達3 300×108m3，2025年進一步提升到4 500×108m3，2035年則預計達6 000×108m3。天然氣需求量增長的主要推動將是城市燃氣，預計2025年城市燃氣消費量占比將超過50%。天然氣在工業領域或將因為人工智能的推廣受到電力沖擊；在發電領域與新能源競爭加大；在交通領域與電力、氫能競爭激烈。按照地區消費結構來看，環渤海地區、中西部地區、西南地區這3個區域將是未來的核心消費量增長區，28個省市規劃2020年消費天然氣總量逾3 800×108m3。

2.2.2 未來國內天然氣生產步伐加快，保供壓力仍然巨大

黨中央、國務院對油氣產業的重視將推動天然氣產業加快發展。2018年，中央領導多次就“加快國內油氣勘探開發”和保障能源安全作出重要批示和指示。2019年5月，國家能源局組織召開了“大力提升油氣勘探開發力度工作推進會”全國電視電話會議，要求石油企業落實增儲上產主體責任，不折不扣完成2019—2025七年行動方案的工作要求。預計到2020年，國內天然氣產量將達1 860×108m3；2035年，國內天然氣產量將達3 000×108m3，其中頁巖氣、致密氣、煤層氣產量將與常規氣產量相當。屆時對外依存度仍將達到50%。

2.3 天然氣進口格局或將面臨洗牌

長期以來，中亞管道氣是我國進口天然氣的主要來源，但隨著中俄東線的建成投產，加之美國、俄羅斯、澳大利亞等國家LNG新增產能的建成投產，我國天然氣進口格局可能將出現調整。2018年，中國進口天然氣量約9 040×104t，同比增長31.9%。管道氣主要從中亞、緬甸等地進口，約占進口總量的40%；LNG主要從澳大利亞、卡塔爾、馬來西亞、印度尼西亞等國進口，約占進口總量的60%。中國的天然氣進口通道如圖2所示。

2.3.1 大有潛力的美國LNG進口或將因中美貿易摩擦升級受到遏制

美國有望成為全球最大的油氣生產國和最大天然氣貿易商，但由于中美貿易戰的影響，對天然氣進口需求強勁的中國，未來變得撲朔迷離。中美之間持續的貿易戰，使得美國天然氣出口商業務受到嚴重影響。據航運數據公司美國路孚特公司稱，2019年至今僅有2艘裝載LNG的油輪離開美國前往中國。相比之下，去年同期有14艘。

2.3.2 中亞將是中國天然氣進口的最大來源地

目前中亞天然氣管道已建成ABC共3條線，運力達550×108m3/a。2018年，中國從中亞地區進口天然氣量超過500×108m3。D線投產后，中亞天然氣管道對中國的輸氣能力將增加到每年850×108m3。

2.3.3 俄羅斯將有望成為中國天然氣進口增量的最大來源

俄羅斯在亞馬爾半島還有大量天然氣產能沒有釋放，預計未來 5年俄羅斯的天然氣出口將有較為可觀的增量。近期，中俄兩國元首共同簽署了2份《聯合聲明》，在兩國建交70周年這一重要年份，賦予了中俄雙邊關系新的定位和內涵。中國石油化工集團有限公司、中國石油天然氣集團有限公司、中國海洋石油集團有限公司分別同俄羅斯諾瓦泰克公司簽署合作協議。上述“三桶油”將以股權合作的形式，從上游到下游全方位參與俄羅斯北極天然氣的開發利用。隨著未來相應管道的建設完成以及亞馬爾等大型LNG項目的完工，預計到2020年中俄進口管線設計輸氣能力可達380×108m3[14]，且未來兩國的天然氣貿易有望采用人民幣進行結算。

圖2 中國天然氣進口通道示意圖

3 中國天然氣供應安全的主要問題

3.1 天然氣對外依存度偏高

按照我國目前的天然氣消費趨勢，天然氣對外依存度還將進一步提升。2018年中國消費天然氣量2 803×108m3，對外依存度超過45%，且有進一步上升的趨勢。預計到2025年，中國城市燃氣用氣量將占到總消費量的50%，達2 250×108m3，此時對外依存度若超過50%，國內城市燃氣用氣需要國外進口氣做保障，將處于極不安全的狀態，且城市燃氣的供應保障對民生和社會穩定具有重大的影響。

同時，天然氣現有進口渠道也尚存風險。一方面，作為現有進口氣的主要來源地，中亞進口天然氣2017年冬季已經出現減供風險，中緬管道利用率一直偏低；另一方面，美國作為中國進口LNG最有潛力的來源地之一，其LNG貿易將受到貿易戰的影響。

3.2 國內天然氣基礎設施薄弱

3.2.1 天然氣管道建設滯后于市場需要

按照中國天然氣“十三五”發展規劃，到2020年將完成建設天然氣干線管道10.4×104km。但由于種種原因，建設進度一再延緩，到目前為止，全國天然氣干線管道總里程僅為 7.6×104km，最近3年平均增長僅5.8%，這個速度不僅慢于國家規劃，更慢于天然氣消費量的增長速度。

3.2.2 國家管網公司組建過渡期油氣管網投資建設主體缺失

即將掛牌的國家管網公司將是一家主要從事跨區域、跨省域的長輸管網建設和運營的特大型企業。我國國土遼闊，油氣需求量巨大，且油氣生產、消費區域的管網需求又往往存在顯著的差異，不但要滿足油氣管網投資建設巨大的需求空間，還要滿足各地區管網建設的實際需求。因此，單靠國家管網公司難以滿足全國油氣基礎設施的發展需求，尤其是在組建至正式運營的過渡期，國家管網公司尚無法充分發揮其職能，而其他有意共同參與建設的市場主體也存在不確定性，過渡期油氣管網建設主體的缺失可能導致油氣基礎設施建設進度再次延緩。

3.2.3 地下儲氣庫儲氣能力嚴重不足

目前，全國地下儲氣庫工作氣量僅約占天然氣消費量的3.0%，遠低于12%～15%的世界平均水平[15]。截至2018年，中國建成地下儲氣庫 26座，有效工作氣量116×108m3，難以達到國家2020年148×108m3的建設規劃。國際天然氣聯盟（IGU）的測算結果表明，當一國的天然氣對外依存度達到30%時，則本國消費量的12%應該來自于地下儲氣庫，而中國目前僅有4.1%。

3.3 國際共同安全體系建設仍待加強

近年來，中國三大石油公司海外業務取得長足進步，在中亞、中東、非洲、南美洲等地區廣泛參與國外油氣勘探開發，獲取國外油氣資源，進口天然氣供應安全取得重要進展。2018年，中石油海外油氣權益產量當量9 818×104t，預計2019年就將達1×108t。但國際合作業務主要集中在上游勘探開發，管道建設、LNG工廠、LNG港口、LNG船隊等基礎設施建設有待加強，特別是“一帶一路”沿線國家，更應全方位構筑安全供應體系。

“一帶一路”沿線國家眾多且天然氣資源極為豐富?！耙粠б宦贰毖鼐€共有國家和地區65個，這其中不但涵蓋中東、俄羅斯、中亞三大天然氣生產區的諸多國家，也包括東歐、亞太兩大消費區的眾多國家。據統計，2018年，中國從“一帶一路”沿線國家和地區進口天然氣609×108m3，約占進口總量的66%。作為“一帶一路”倡議的發起國與推動主體，天然氣領域作為倡議的重要組成部分，在需求端，中國是消費增量、貿易流向的核心主體；在供給端，中國是資本輸出、技術輸出以及基礎設施建設的重要主體，發展機遇良好[16]。中國應進一步加深“一帶一路”沿線國家和地區之間油氣合作、基礎設施互聯互通，推動沿線國家和地區天然氣產量增加、相互之間的貿易規模擴大，實現互利共贏、共同發展。

4 中國天然氣供應安全的戰略思考與建議

總體國家安全觀為重新深入認識天然氣供應安全提供了指引，針對我國天然氣供應安全存在的主要問題，需要從內部安全和外部安全兩個視角，系統提出應對性舉措。總體而言，從內部安全的角度，中國天然氣供應安全應著重加強供應側能力提升、加快基礎設施建設、促進需求側應急調峰能力建設；從外部安全的角度，應深化“一帶一路”能源合作，加快布局建設中印、中日韓跨國管道、國內外LNG港口，提升亞太地區天然氣貿易主導權。

4.1 加快國內天然氣供應側能力提升，提高國產氣供應安全能力

4.1.1 加大國內天然氣勘探開發力度，加快非常規天然氣勘探開發進程

加大塔里木、四川、鄂爾多斯盆地等陸上富氣盆地和渤海、東海等海域的天然氣勘探開發力度，夯實天然氣增產的儲量基礎，力爭2018—2025年，年均新增探明天然氣地質儲量1.0×1012～1.2×1012m3。通過勘探新發現增加可供動用儲量5×1012～6×1012m3，年均建成產能500×108～600×108m3[17]。加強致密氣勘探開發，在3～5 年增產天然氣量200×108～300×108m3。提高已開發氣田采收率，實現挖潛增產。穩步推進煤層氣產業發展，力爭2020年實現100×108m3產氣量目標。加大頁巖氣勘探開發力度，全面實現海相、陸相和海陸過渡相頁巖氣的有效開發，力爭2020年產氣量介于150×108～ 200×108m3，2030年達450×108m3[18]。綜合預計到2020年全國天然氣產量達1 860×108m3，2025年有望達2 500×108m3。

4.1.2 加快推進海洋天然氣水合物產業化進程，占領未來全球能源發展的戰略制高點

天然氣水合物是21世紀最有可能接替煤炭、石油等常規能源的新型綠色能源。應集中國內優勢力量，以先導試驗區建設為抓手，以資源勘查、試采攻關為攻堅方向，國家層面給予環境保護、平臺建設及產業政策制定等方面的綜合性支持政策，加快推進天然氣水合物勘查開采產業化進程。

4.1.3 適度支持和發展煤制氣示范項目，提升技術和產能儲備應對能源危機

煤制天然氣作為“國家能源戰略技術儲備和產能儲備”，在保障國家能源安全方面意義重大。除現已投產的內蒙古大唐國際克什克騰、新疆慶華、新疆伊犁新天和內蒙古匯能這4個煤制氣項目（年產能51×108m3），再在調峰需求量高的北方地區適當布局一批煤制氣示范項目，提升能源危機應對能力。

4.2 加快國內天然氣基礎設施體系建設，破解國內儲運安全瓶頸

4.2.1 加快天然氣管網建設與互聯互通，破除天然氣市場管道瓶頸

按照中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、國家能源局發布的《中長期油氣管網規劃》，2019—2020年建設天然氣干線管道2.8×104km，到2025年，我國天然氣管網里程達16.3×104km，基本建成全國基礎網絡，全國城鎮用天然氣人口達5.5億[19]。國家管網公司的成立將進一步推動天然氣管網大發展，近期國家發改委等四部委聯合印發的《油氣管網設施公平開放監管辦法》將為天然氣管網公平開放和互聯互通提供重要的政策依據。

4.2.2 加快LNG接收設施建設，增強LNG儲備能力

成立國家管網公司后，建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站為主、重點地區內陸集約規?；疞NG儲罐為輔、管網互聯互通為支撐的多層次儲氣系統。擴建后的大型LNG接收站將擁有更強的儲存調峰與接收周轉能力、更低的接收儲存周轉成本。

4.2.3 加快地下儲氣庫建設步伐，增強國家安全和應急調峰儲備能力

聚焦安全平穩供氣這一核心目標，將地下儲氣庫作為調峰的主要手段，同時加快完善LNG、氣田調峰和管網調配，作為調峰的補充手段；結合地方調峰需求實際，多措并舉、綜合應用多種調峰辦法，統籌滿足各地區調峰需求。在全國層面，合力統籌打造跨區域的大型地下儲氣庫群，建設形成東北、華北、長江中下游和珠江三角洲等4大區域性聯網協調的地下儲氣庫群。為保障進口資源安全，需要建立天然氣戰略儲備，儲備量至少要保證40天進口量，地下儲氣庫調峰需求量按用氣量的15%考慮。推進儲氣業務獨立運營和建立順價機制是實現地下儲氣庫產業大發展的必由之路，通過大力推進儲氣服務市場化，促進地下儲氣庫業務建設主體多元化和市場化運作，整體推進地下儲氣庫建設步伐。

4.3 促進國內天然氣需求側應急調峰能力建設，增強需求側供應安全

4.3.1 強力推進LNG儲備能力建設

對縣級以上地方人民政府及城鎮燃氣企業而言，LNG儲備是最行之有效的天然氣儲備方式。為滿足儲氣能力的需求，必須強力推進LNG儲備建設，政府、供氣企業、用氣企業共同推進LNG夏儲冬用模式。地方政府層面，縣級以上地方人民政府應嚴格執行儲氣能力的相關規定，落實儲氣責任，出臺相關支持政策，深化峰谷差價等價格改革，推進LNG產供儲銷體系建設。供氣企業層面，應在嚴格落實儲氣調峰任務、提升LNG儲氣商業效益、發揮技術與人才優勢、提供一體化方案等幾方面提供保障。用氣企業層面，城鎮燃氣企業應在嚴格落實儲氣調峰任務、提升LNG儲氣商業效益以及以購銷合同為基礎規范LNG調峰等幾方面提供保障。

4.3.2 適度儲備替代燃料，強化應急預案

為應對短期性供應緊張的情形，加快建立小時、日調峰設施，逐步發展月度調峰、季節性調峰能力，推動在工業燃料、供熱部門、發電部門的替代燃料方案。為應對長期供應緊張的情形，除了開展傳統的LPG、輕質油、清潔煤等替代燃料的長期儲備建設，也開展生物質燃料等新型替代燃料的儲備潛能挖掘。建立響應機制應對需求側的緊急情況，并建立區分不同情況的較長期供應中斷的應對舉措，結合實際需求，利用遞減、關停用戶氣量等非市場手段應對供應緊急事件。

4.4 深化“一帶一路”能源合作，構建“中國天然氣供應安全魚骨圖”

4.4.1 加快中印、中韓日跨國管道布局和建設，構建“中國天然氣供應安全魚骨圖”

1）布局建設中印天然氣管道。進口中東LNG資源可通過印度孟買上岸，氣化后通過管道經新疆到達國內消費區，繞過政治敏感的馬六甲海峽。印度也是未來天然氣消費量增長最快的區域之一，中國可以作為管道天然氣過境國，建立俄羅斯與印度之間的管道氣貿易。中亞天然氣在特殊情況下也可通過印度到達中國。

2）布局建設中韓日跨國管道。俄羅斯正嘗試實現天然氣出口多元化戰略，同日本、韓國存在已有和潛在的合作關系[20]。中國也可以作為管道天然氣過境國，建立俄羅斯與日韓之間的管道氣貿易，同時有利于增強中日韓三國與俄羅斯的天然氣價格談判優勢。中國作為管道天然氣過境國對于亞太地區天然氣供需市場的影響力將進一步增強。中國天然氣供應安全魚骨圖如圖3所示。

圖3 中國天然氣供應安全魚骨圖

4.4.2 構建境外資源供應共同安全體系

綜合發揮中國在需求端（消費增量、貿易流向兩大主體）和供給端（資本輸出、技術輸出、基礎設施建設三大主體）的優勢，加大與“一帶一路”沿線國家天然氣上中下游多方位合作，加深合作領域和深度，包括天然氣勘探開發、管道建設、LNG港口和工廠建設、LNG運輸船制造和海運能力建設等，全面降低境外資源采購成本，提升議價能力，打通安全通道。與此同時，由國家層面進行牽頭，在“一帶一路”合作倡議的整體框架下，圍繞油氣資源合作領域，積極推動與“一帶一路”沿線國家構建雙邊和多邊綜合協調運行機制，助力提升進口油氣資源安全穩定供應水平[21]。

4.4.3 提升亞太天然氣貿易主導權

中國已經成為全球第一大天然氣進口國，迫切需要利用市場地位優勢，不斷提升在國際天然氣貿易的“話語權”和“主導權”。一方面，在亞太地區的天然氣貿易層面，發揮中國作為天然氣核心消費國和最大進口國的影響力，聯合日本、韓國、印度、新加坡等亞太地區國家，合作建立亞太地區天然氣貿易的定價規則，制定亞太地區天然氣貿易的價格基準，徹底打破亞洲溢價的局面。另一方面，在“一帶一路”合作倡議的天然氣合作層面，逐步將人民幣結算擴展至“一帶一路”天然氣貿易體系，在重大項目交易中爭取優先使用人民幣結算[22]。另外，重點將上海、重慶等石油天然氣交易中心打造為具有國際重要影響力的天然氣貿易中心和定價中心，提升國際和國內天然氣定價的“話語權”和影響力，加快建成天然氣期貨交易市場。

5 結論

1）在總體國家安全觀指引下，重新深入認識天然氣供應安全，從低到高劃分為3個層次：天然氣供應物質安全、獲得安全、共同安全。

2）基于天然氣供應安全的重新認識，指出中國天然氣供應安全存在三大主要問題：天然氣對外依存度偏高且還將進一步上升；國內天然氣基礎設施薄弱，國家管網公司組建過渡期這一情況仍難以改觀；國際共同安全體系建設仍待加強，“一帶一路”能源合作潛力還需進一步挖掘。

3）從內部安全和外部安全兩個視角，系統提升中國天然氣供應安全。內部安全層面，供應側、中間端（基礎設施）、需求側“三位一體”，全面提升內部供應安全；外部安全層面，聚焦“一帶一路”能源合作，構建“中國天然氣供應安全魚骨圖”，全力提升外部供應安全。