城市軌道交通PPP項目財務測算模型分析

陳興琴

(中車南京浦鎮車輛有限公司，210031，南京//高級會計師)

PPP(政府與社會資本合作)是指為了建設基礎設施或提供公共產品與服務，政府按照一定的程序，以購買服務的方式，以與社會資本方簽訂特許經營協議所形成一種伙伴式合作關系。社會資本方負責向公眾提供公共產品與服務，并致力于提高質量和供給效率，從而實現政府、社會資本方“雙贏”的結果。

擬進行PPP模式運作的項目，如果沒有對項目的收入、成本、稅負、現金流、內含報酬率等指標進行測算，政府方無法對項目物有所值和財政承受能力作出評價，社會資本方也無法對項目投標做出恰當的決策。財務測算的目的就是將有關指標進行量化，給政府方和社會資本方提供有力的財務決策支撐。

1 某軌道交通PPP項目基本情況

本文以某軌道交通PPP項目為例對財務測算模型進行介紹。本項目由該市指定政府實施機構和中標社會投資人簽訂PPP項目合同，項目建設總投資約150億元，項目合作期30年。項目的建設和運營由雙方共同出資成立的項目公司承擔。

該項目屬于政府可行性缺口補貼類型。可行性缺口補貼分兩部分支付：一是以彌補項目公司運營成本為目的而支付的運營缺口補貼，以項目公司每年累計現金凈流量結余3 000萬元為上限；另一部分是以回收資本金本金和收益為目的收益補貼，采用內含報酬率指標來衡量，由政府直接支付給各社會投資人。這兩類補貼在績效考核的基礎上，每年由市財政局分別支付。該軌道交通PPP項目財務測算基本框架如表1所示。其中：《政府補貼測算表》用以衡量政府方每年財政負擔能否滿足平滑支付的要求；《項目資本金投資回報測算表》是社會投資方進行財務決策的依據；《現金流量測算表》是判斷投資決策測算、建設期投資成本測算以及運營期收支測算中勾稽關系是否正確的依據。

表1 某軌道交通PPP項目財務測算基本框架

2 軌道交通PPP項目財務測算的重點內容

2. 1 關于內含報酬率的運用

2. 1. 1 內含報酬率的意義

內含報酬率指標用以衡量資金的價值增值能力，根據每年現金凈流入現值與投資成本現值比較后計算得出。內含報酬率是包含了融資成本在內的資金回報率，其與融資利率的差額決定了投資方的盈虧水平。

2. 1. 2 資本金內含報酬率的具體運用

本文例舉的某軌道交通PPP項目有其特殊性，其內含報酬率不是一般意義上的先計算項目每年產生的經營凈流量，再正算出項目內含報酬率。該項目的政府方出于節稅和政府補貼支付最小化的需要，先假定出資本金內含報酬率的最高報價限價，由社會投資人在限價范圍內自報。在自報的基礎上，以類似于年金的形式測算政府每年支付收益補貼的絕對值。

2. 2 關于建設期融資利息的測算

建設期利息是建設投資成本的重要組成部分。確定最恰當的融資總額，可以采用以下簡化公式先計算利息額，從而確定合理融資總額(該項目銀團融資的比例為70%，不同項目投、融資比不同)：

x=70%(a+x)tn

(1)

式中：

x——表示建設期利息總額；

a——不包含建設期利息的項目總投資額；

t——銀團借款利率；

n——建設周期。

為簡化計算，式(1)是以假定銀團融資在建設期年初就全部投入為前提。如果建設期超過1年，則根據建設周期內每筆貸款占用時間分段進行計算。

2. 3 關于PPP項目涉及的主要稅收

PPP項目涉及的稅種主要包括增值稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船購置稅等。本項目以現金流評價為導向，因而對企業所得稅不予以細述。

2. 3. 1 增值稅

1) 建設期進項稅留抵問題。軌道交通工程建設期一般都在1年以上。因項目投資巨大，建設期沒有增值稅銷項稅，因此留抵進項稅會形成一筆巨大的資金占用。2019年4月1日，國家財政部、稅務總局、海關總署公告2019年第39號《關于深化增值稅改革有關政策的公告》規定，對于納稅人信用等級為A級或B級的企業，連續6個月增量留抵稅額大于零且第6個月增量留抵稅不低于50萬元的，可以向主管稅務機關申請退還。

2) 運營缺口補貼增值稅問題。政府方基于合同支付的運營缺口補貼是否涉及增值稅，要與政府補助相區別。新修訂的《企業會計準則第16號——政府補助》規定：政府補助是指企業從政府無償取得的貨幣性資產或非貨幣性資產，是企業從事政府鼓勵的事項而獲得的政府獎勵性質的無償補助。因此，政府補助不應當征收增值稅。運營缺口補貼是項目公司提供公共產品或公共服務應獲得并緣于政府采購契約關系下所產生的債權與債務，屬于交易行為。它是項目公司為保證合理的現金支付需求，與政府事先達成的約定，是項目運營穩定的必要保證。《企業會計準則解釋第2號》規定：合同規定基礎設施建成后的一定期間內，項目公司可以無條件地自合同授予方取得確定金額的貨幣資金或其他金融資產的,或項目公司提供經營服務的收費低于某一限定金額的，政府按照合同規定負責將有關差價補償給項目公司的，應當在確認收入的同時確認金融資產。因此，我國會計準則將運營缺口補貼歸類為運營收入，需繳納增值稅。

2. 3. 2 城鎮土地使用稅

1) 法定減免。財稅【2016】16號《城市公交站場、道路客運站場、城市軌道交通系統城鎮土地使用稅優惠政策的通知》中規定：對城市公交站場、道路客運站場、城市軌道交通系統運營用地，免征城鎮土地使用稅。

2) 困難減免。《城鎮土地使用稅暫行條例》第七條規定：納稅人繳納土地使用稅確有困難需要定期減免的，由縣級以上地方稅務機關批準。

2. 3. 3 房產稅

目前沒有關于軌道交通PPP項目適用的房產稅減免政策。

財稅【1986】8號《國家稅務總局關于房產稅若干具體問題的解釋和暫行規定》第19條規定：納稅人自建房屋，自建成次月起征收房產稅。納稅人委托施工企業建設的房屋，從辦理驗收手續次月起征收房產稅。目前實行的《房產稅暫行條例》由國務院1986年頒布，屬于地方稅，給予地方一定的減免權限，社會投資人應了解項目所在地在此方面的相關要求。

2. 3. 4 車輛購置稅

《車輛購置稅法》于2019年7月1日正式實施，將有軌電車納入其征稅范圍。項目公司應依據我國建設部在2007年10月份發布實施的CJJ/T 114—2007《城市公共交通分類標準》，判定軌道交通車輛的歸類情況。一般而言，稅務主管機關以車輛制造商出具的車輛合格證作為征收車輛購置稅的認定依據。如果被認定為有軌電車序列，則按10%的稅率征稅。對項目公司來說，因稅收轉移的特點，車輛購置稅將會是一筆巨大的支出。

2. 4 關于票務收入測算需要關注的問題

票務收入是項目穩定運營的核心經濟保障之一，測算每年票務收入可采用以下公式(現行軌道運營行業適用增值稅率為9%)為：

Ts=365PeFeDe/(1+9%)

(2)

式中：

Ts——每年的票務收入(不含稅),元；

Pe——運價率預測值，元/(人·km)；

Fe——日客流量預測值，萬人次/日；

De——平均運距預測值,km。

式(2)中的Pe、Fe和De的值在項目的招標文件中給定。受未來政府區域規劃調整、經濟發展重心的轉移、配套交通設施的逐步完善等因素影響，實際的客流量與測算值會有較大差距，因此需特別關注社會資本方和政府方的客流風險分擔機制。

2. 5 關于人工成本測算需要關注的問題

人工成本是軌道交通運營期主要的付現支出，一般需要考慮以下幾方面因素：

2. 5. 1 人工成本范圍

人工成本包括工資、工資性附加、員工福利和補貼。如果部分人員以勞務派遣方式進行，還需要考慮勞務派遣費用。另外,也要對項目所在地政府對勞動者的保護性政策有所了解。

2. 5. 2 運營人工成本單價

在政府方要求對人工成本平均單價進行報價的情況下，社會投資人需要根據項目的運營組織架構配置人力資源。人力成本分布呈金字塔結構，要充分考慮塔尖、塔基的人力成本平均化后應趨于人工成本單價。

2. 5. 3 運營人工成本增長系數

軌道交通運營的準公益性質要求項目公司保證有穩定的人力資源隊伍，因此需要考慮人工成本增長的要求。假設政府方給定的是每3年作為一個調整周期，則計算周期調整系數可以參考如下公式：

周期調整系數=(上一周期調整系數+1)×

(上一周期第2年的年度調整系數+1)×

(上一周期第3年的年度調整系數+1)×

(本周期內第1年的年度調整系數+1)-1

(3)

年度調整系數=當年居民消費價格指數(CPI)×

0.5+當年城鎮常住居民人均可支配收入

年度增長率×0.5

(4)

其中，當年CPI指數和城鎮常住居民人均可支配收入年度增長率可以參考當地政府發布的《國民經濟和社會發展統計公報》中的數據。同時，也需要參考相同或相近行業工資水平，了解當地用工情況，以確定一個相對合理的人工成本增長調整系數。

2. 5. 4 運營人工數量

一般以正線運營公里數乘以每公里定員配置標準來確定總用工數。每公里定員配置標準要考慮車務人員定編、崗位設立、班制設立、運輸工具、設備制式等因素。

2. 6 運營缺口補貼金額確定問題

該軌道交通PPP項目運營缺口補貼的宗旨是：項目公司在審慎、積極的原則下正常開展軌道交通經營活動，政府方提供可行性缺口補貼，以項目公司的累計年度盈余資金不少于3 000萬元為限，基本保持財務持續支付能力。

在以現金流為導向的補貼機制下，運營補貼屬于增值稅納稅范疇。如何確保結余現金流為3 000萬元時補貼金額最小，分以下2種情況進行試算或預判：

1) 通過試算和預判。當某年“當年應繳增值稅”和“稅金及附加”為0時，運營補貼(含稅金額)的計算公式如下：

運營補貼(含稅)=運營成本(不含稅+

當年增值稅進項稅+當年貸款本金和利息償還+

盈余資金(3 000萬元)-票務收入(不含稅)-

票務收入增值稅銷項稅

(5)

2) 通過試算和預判。當某年“當年應繳增值稅”和“稅金及附加”大于0時，其當年運營補貼(不含稅金額)的計算公式如下：

運營補貼(不含稅)=[運營成本(不含稅)+

票務收入增值稅銷項稅×12%-

當年增值稅進項稅×12%-

期初增值稅進項稅×112%+當年貸款本息償還+

盈余資金(3 000萬元)-

票務收入(不含稅)]÷(1-9%×12%)

(6)

2. 7 關于現金流量測算表

本軌道交通PPP項目引入現金流量表的主要目的是確定其他各表格之間的勾稽關系是否正確。其計算目標是：保持運營期間第1年的凈現金流量為3 000萬元，其后各年的凈現金流量均為0萬元，年末累計凈現金流量均為3 000萬元。

3 軌道交通PPP項目政府補貼方式的節稅效果

目前相關法規政策中均沒有明確政府補貼支付機制。財辦金[2017]92號文《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》中，強調了要建立按效付費機制。本文例舉的某軌道交通PPP項目，建立了嚴格的績效考評制度，明確實施機構每年根據績效考核結果確定上一年的收益補貼金額。

因此，社會投資人投入項目公司的資本金屬于收益不確定的項目，符合長期股權投資收益確認要求，其每年取得的收益補貼應按“投資收益”處理。根據現行稅法，投資收益不屬于增值稅納稅范疇。

如果社會投資人投資收益通過項目公司利潤分配取得，項目公司首先要將取得的收益補貼確認為營業收入，繳納增值稅；然后再對項目公司利潤繳納所得稅后，按凈利潤進行分配。此種方式下政府財政負擔每年要多支付近34%。由此可看出，本文例舉的某軌道交通PPP項目補貼模式的節稅效果非常明顯。

4 結語

PPP模式在軌道交通領域中的推廣緩解了政府財政集中支付的壓力。PPP模式為社會資本方創新了營銷和項目管理模式，通過市場機制引入社會資本方起到花小錢辦大事、多辦事的效果,資金撬動效應明顯。財務測算在雙方決策中起著關鍵的作用，它對促進雙方合理、高效利用資金，保證項目順利實施發揮了積極的作用。