從更高更寬維度看農村集體產權制度改革的重大意義

田友

農村集體產權制度改革是繼農村承包地“三權分置”改革、農村集體“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革）后中央安排的又一項農村重大改革任務。農村承包地“三權分置”改革隨著確權登記頒證工作結束，農村土地流轉服務體系、土地流轉市場的建立健全工作告一段落。農村承包地“三權分置”進一步明晰了農村土地產權關系，達到了維護農民集體、承包農戶、經營主體權益的目的，為構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展打下了基礎。與“三塊地”改革不同（“三塊地”改革目前仍處于試點階段，試點期限兩次延長），農村集體產權制度改革有明確的任務要求、時間表和路線圖。中央要求從2017年起，用3年左右時間基本完成農村集體資產清產核資工作，用5年左右時間基本完成集體經營性資產股份合作制改革，建立健全農村集體經濟組織，即在廣大農村普遍建立集體經濟合作社或股份經濟合作社，實現對農村集體資產的有效保護和保值增值、完善農村治理體制機制，發展壯大集體經濟，搭建起廣大農民充分享受國家改革開放帶來紅利的平臺。

農村改革是全面深化改革的“深水區”“硬骨頭”。農村集體產權制度改革使大量沉睡的資源要素活化，實現生產關系的新突破、生產力的新躍升，其影響廣泛而深遠。

農村集體產權制度改革事關農村改革深化、事關農民財產性收入的增加、事關農村基本經營制度的完善，不僅有重要的現實意義，也具有深遠的歷史意義。對農村集體產權制度改革的重要性及改革的目標，中央文件和學界都有論述，但維度不同，其表述也不盡相同。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）指出：改革的目標是“通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。

筆者認為，近年來對農村集體產權制度改革重要性的認識和宣傳還缺乏高度，動員農村基層干部群眾參與的積極性還缺乏寬度。由于宣傳不到位對基層干部的觸動不大，甚至部分干部對產權制度改革還有抵觸情緒，加上農民對改革的最終目的認識不清，導致工作推進得并不理想，各地進展不平衡。這與20世紀80年代初期農村推行“大包干”的情形驚人相似，那時相當一部分農村干部群眾用“辛辛苦苦幾十年，一夜退到解放前”來抵制家庭聯產承包責任制的落實，導致“大包干”各地進度不一，農民享受農村經營體制改革帶來的成果先后不一。現在，有必要從全面深化農村改革、從完善農村基本經營制度、從落實農村集體資產集體經濟組織成員集體所有、從集體經濟組織成員享有集體資產經營帶來收益權利、從形成有效維護農村集體經濟組織成員權利治理體系和鄉村治理體系的更寬更高維度，來認識農村集體產權制度改革的重大意義，進一步提高農村基層干部的認識，調動廣大農民參與改革的積極性，推動這項重大改革的落實，實現黨的十九大提出的完善農村基本經營制度，保障農民財產權益，發展壯大集體經濟，實現鄉村振興的戰略目標。

一是全面深化農村改革的需要

我國改革開放是從40年前的農村開始的。農村改革的巨大成功，不僅帶來了農村經濟社會的歷史性變化，而且有力支持了整個經濟社會的深刻變革。現在回過頭來總結一下，在國家的整個改革開放過程中，農村改革起到了急先鋒和領頭雁的作用，農村改革對整個國家改革的引領作用，對我國現代化建設取得的巨大成就怎么評價都不為過。如果說40年前的農村改革拉開了我國改革開放的大幕，那么40年后的今天，農村改革依然走在國家全面深化改革的前沿，進入社會主義現代化建設新時期農村改革仍需繼續發揮引領作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）全面總結了改革開放以來各項改革的成就和經驗，對下步我國各項改革進行了頂層設計。《決定》圍繞全面深化農村改革指出，要賦予農民更多財產權利、保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，探索農民增加財產性收入渠道。

黨的十八大以來，在黨中央領導下，全面深化農村改革頂層設計的四梁八柱已經搭建起來，到了抓落實的關鍵階段。農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容。改革后建立的農村集體經濟組織不僅是新時期帶領廣大農民發展經濟、實現城鄉融合發展、增加收入的載體，也是《決定》提出的“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”的平臺（國家以工補農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體、讓農民分享現代化成果的政策落實要有一個承接平臺，農村集體經濟組織就是一個十分理想的平臺），亦是實現黨的十九大提出的保障農民財產權益、發展壯大集體經濟的客觀要求。對此，各級農業農村工作者、各級領導和廣大農民要有清醒認識，并為之不懈努力，要像當年搞“大包干”一樣全力投身到這場影響深遠的改革中去。

二是完善農村基本經營制度的需要

我國憲法明確“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，統分結合的雙層經營體制作為我國農村的基本經營制度必須堅持。

“雙層經營”制度設計的初衷是要發揮集體經營和農戶家庭經營兩個方面的優勢，做到“宜統則統、宜分則分;統分結合、優勢互補”，最大限度地發展農村生產力。但在執行過程中片面強調了“分”，而忽視了“統”，導致集體資產流失嚴重，造成目前農村集體經濟普遍羸弱、集體統一服務功能嚴重弱化的局面。多數地方農村雙層經營實際上變成了農戶單層經營，不利于實現小農戶與現代農業發展的有效銜接，不利于農業的綠色、高效發展，不利于農村一二三產業融合發展，不利于資源利用率、土地產出率、勞動生產率的提高。這種狀況對我們這樣一個人多、地少、水資源缺乏的國家來說影響是深刻的、嚴重的。如何發揮農村集體經濟組織為農戶開展多種形式的生產服務，統一服務降低生產成本、提高生產效率、保障農產品安全、提高農產品質量、滿足人民日益增長的高層次消費需求，是農村經營管理工作面臨的新問題，農村集體產權制度改革后建立的集體經濟組織能很好地解決這些問題。

按照走“生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續”的中國特色現代農業發展道路的要求，根據農民意愿通過統一連片整理土地，在確權到戶的基礎上，將土地折股量化、經營所得收益按股分配，也可引導農民以承包地入股組建土地股份合作社，采取自營或委托經營方式變相為農戶生產服務，不斷完善雙層經營體制，探索不同類型農村集體經營的有效實現形式。

三是構建新型農業經營體系、培育新型經營主體的需要

針對我國農村小規模農戶經營的現狀，要實現農業現代化必須構建新型農業經營體系、培育新型農業經營主體，解決小農戶分散經營與發展現代農業的矛盾，使經營體系適應現代農業技術裝備水平的要求、適應城鎮化和城鄉融合發展的要求、適應農村勞動力轉移的要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）指出，要“加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”，“培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體”。農村經濟合作社或股份經濟合作社，不但具有這種合作與聯合經營體系的屬性，而且也能夠為新型農業經營主體提供全方位服務，可使新型經營主體的資源利用率、勞動生產率、土地產出率明顯高于分散經營的農戶，吸引農戶流轉土地發展適度規模經營，走出一條堅持農戶家庭經營基礎地位不變的農業現代化道路。

四是落實農村集體資產農民集體所有的需要

農村集體資產所有權雖然是集體所有，集體經濟組織成員集體享有所有權，但這種權利是空洞、虛置的。從20世紀50年代我國完成對農業的社會主義改造，建立“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制以來，農民對集體資產的所有權一直是虛置的，農民無法體驗自己享有的這種權利。經過幾十年的運營，農村基層干部對本集體組織的資產資源底數也不十分清楚，更別說普通農民了。特別是實行家庭承包制度以來，農民和農村基層干部對集體經濟的發展更是漠不關心，不僅絕大多數行政村的村民無法從集體經濟發展的成果中獲取收益，而且還導致了集體資產流失嚴重、集體統一經營的功能進一步弱化，雙層經營變成了農戶單層經營，長此以往會動搖我國農村以集體公有制為基礎的制度基礎。

農村集體產權制度改革在全面清產核資的基礎上，將集體資產、資源量化到經認定的集體經濟組織成員頭上，成立股份經濟合作社或經濟合作社，農戶按照量化到戶的集體資產股份參與合作社的分紅，按照合作社章程參與管理，不僅使農民對集體資產集體經濟組織成員集體所有有了切身體驗和獲得感，也會更關心集體經濟發展，提高參與集體經濟發展的積極性、主動性，同時也切實獲得了集體經濟發展帶來的收益。從這個角度講，農村集體產權制度改革是落實農村集體所有制的基礎工作，具有深遠的歷史意義。

五是推進產業化經營、增加農民收入的需要

隨著農村經營體制改革的深化，新型農業經營主體將成為農業經營的主力軍，農村將涌現大批新型的職業農民隊伍。要改變新型職業農民仍從事初級農產品生產的狀況，有效增加其收入，就必須推進農業產業化經營，拉長產業鏈條，建立新型經營主體和新型職業農民與農業產業化龍頭企業緊密的利益聯結機制，使其參與到產業化經營當中去。農村集體產權制度改革后建立的新型農村集體經濟組織本身就具有這種功能，一二三產業融合本身就是農村集體經濟組織發展的方向，是產業化經營的一部分。農村集體經濟組織同時也兼具為新型農業經營主體提供拉長產業鏈條服務的功能，農民不僅能從集體經濟組織拿到股份分紅的財產性收入，還可以從產業鏈條延長帶來的收益中獲利。

六是健全鄉村治理體系的需要

農業農村現代化是鄉村振興戰略的總目標，建立健全城鄉融合發展體制機制是實施鄉村振興的制度保障，加強農村基層基礎工作、健全鄉村治理體系是鄉村振興的制度保障之一。新一輪農村改革后，廣大農村將形成黨支部、村委會、村集體經濟組織“三駕馬車”并存共治的治理體系：黨支部發揮統領作用、村委會負責農村的社會事務管理、農村集體經濟組織負責經濟發展，實行黨政管理和經濟發展分開。鄉村振興戰略總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其中的“產業興旺、生活富裕”要靠集體經濟組織的發展來實現。

農村集體經濟組織對于壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入、建立城鄉要素平等交換關系、加強黨在農村的執政基礎，具有重要而深遠的意義。

（作者系河南省焦作市農經管理站站長、高級農經師、河南理工大學太行發展研究院兼職研究員、中國合作經濟學會農村集體經濟專業委員會常務理事）