把握農村基層治理新趨向

盧福營 王子豪

從治理生態學看，治理方式與治理環境相關。伴隨經濟社會的迅速發展，中國社會結構和社會主要矛盾發生了根本性變化。根據農村經濟社會的新變化，國家的農村基層治理政策及時進行了調整，為農村基層治理發展指明了方向。此外，互聯網、大數據、云計算、人工智能等新科技的快速發展與應用，正推動著工業社會向網絡社會邁進，不僅創新了農村基層治理新的技術條件，也變革了農村基層治理的社會基礎?？傊洕鐣慕Y構性變遷、國家政策的時代性調整、新科技的進步三大因素重構了農村基層治理的環境，決定了農村基層治理發展的基本趨向。

從管理轉向有效治理

實行村民自治以來，農村基層治理的重心在于以民主為取向的制度建設，建構了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治形態，推動了農村基層民主的迅速發展。但是，伴隨經濟社會的迅速發展，村民自治制度逐漸呈現出某些不適應，出現了特殊的“制度空轉”，治理有效性不足等問題呈現出來。針對農村基層治理面臨的低效或無效問題，中央逐漸轉變了推進農村基層治理的策略，2014年中央一號文件中首次提出探索不同情況下的村民自治有效實現形式，強調農村基層治理的有效性。黨的十九大提出的鄉村振興戰略，明確將新農村建設方針中的“管理民主”轉換為“治理有效”。這意味著農村基層治理將由形式劃一的制度管理轉向因地制宜的有效治理。

從管控轉向提供全面服務

長期以來，農村基層治理主要被定位于社會管控。20世紀80年代初推行的村民自治，雖然提出了自我管理、自我教育、自我服務，但村民自治被視為農村基層治理領域的“放權”式改革，旨在通過下放村務決策管理權力調動農民群眾的政治參與積極性，促進基層民主發展。正是基于這一定位，村民自治重在推進以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的“自我管理”，忽略了自我教育、自我服務，形成了村民自治“三個自我”不同步的發展格局，嚴重影響了村民自治功能的全面發揮。進入新時代后，農村經濟社會發展和農民群眾日益增長的美好生活需要對農村基層治理提出了新要求、新挑戰，不僅要求滿足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服務需要和日益增長的社會安全需要?；诖?，黨和國家根據新情況、新要求，逐漸實現了治理理念的轉換，實施了創新型國家、服務型政府等戰略，明確提出了國家治理體系和治理能力現代化的建設目標，推動了基層社會管理向基層社會治理轉變。在此基礎上，中央專門出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》《關于實施鄉村振興戰略的意見》等，對農村基層治理作出了新的部署，把農村社會服務與安全工作提到了更加重要的地位。在新治理理念引領下，農村基層治理要在進一步創新和完善民主決策管理體制機制的同時，加強農村公共服務和農民群眾的自我服務、自我教育，保障農村社會安全。這意味著新時代農村基層治理將由重在管控轉向提供全面服務。

從實行“分治”轉向推動“共治”

20世紀80年代初，中國農村推行村民自治制度，進而形成了“鄉政村治”的農村基層治理格局。鄉鎮是國家設在農村的最基層一級政權，代表國家在農村實施行政管理，即“鄉政”。村民群眾通過村委會等農村基層群眾自治組織在村莊范圍內依照國家法律自己處理自己的事務，即“村治”。鄉鎮政府與村委會等自治組織同處于一個農村基層治理場域，分別履行農村基層治理職責，處理農村基層事務，建構了一種“鄉政”與“村治”并存的獨特“分治”格局。在特定條件下，因過于強調村民自治的制度創新和民主價值、治理功能，突出了村民自治在農村基層治理中的地位，一定程度地造成了“村治”與“鄉政”之間的緊張。同時，受自身資源和治理習慣等因素制約，村委會等基層群眾自治組織難以充分開展自治活動。國家實施的支農、惠民政策和下延到村的政務，村民自治組織缺乏承接能力。如此，農村基層治理中出現了一定意義的“社區失靈”現象。在此背景下，一些地方和基層政府借助自身的行政力量和資源優勢，采取多種形式推動和干預村民自治，又造成了農村基層治理中的過度行政干預等新問題，引發農村居民的不滿。

伴隨我國經濟社會的發展，農村社會的封閉性逐漸被打破，開放性、流動性日益增強。村莊社會不再只是單一的集體經濟、戶籍在村或共享集體產權的村民，有可能同時并存多種產權經濟形態，居住著各種各樣的外來人口，還有不同形式的外出村民。新的農村經濟社會結構要求創新農村基層治理方式，建構更加具有開放性、包容性的治理模式。在此背景下，中央出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，對城鄉社區治理作出了新的統一的制度安排，提出了“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系”的目標，建構了基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會力量四個治理主體互聯互動的共治機制，強調黨統一領導下的多元主體共同治理。這些意味著新時代農村基層治理從“分治”轉向“共治”。

從傳統技術治理轉向智慧化治理

科學技術是嵌入治理的重要變量，農村基層治理也不例外。在一定意義上講，現行的農村基層治理基于工業革命的技術條件和社會結構，形成了以一系列科層化組織為載體的傳統管理模式。這一治理模式在特定的技術條件和社會基礎上呈現出合理性和獨特優勢，曾取得明顯治理績效。但是，伴隨新科技革命的發展，互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等不僅給經濟社會發展和居民生活創造了無限的可能，也為農村基層治理創造了全新的技術環境。曼紐爾·卡斯特早就敏銳地指出：“如同工業革命時代的電力技術和蒸汽機技術一樣，互聯網技術的廣泛使用極大地改變了人類社會的組織方式，人類社會的每一個方面，正在或已經按照互聯網的方式組織起來。相對于工業資本主義和工業化國家，網絡社會中的政治表達、市場結構、社會交往、文化形態以及群體生活等各個層面，都已經呈現出全新的面相，社會生活的各領域也充斥著互聯網技術的諸多意外后果?！笨梢?，對于新科技革命的后果與價值的理解不能局限于技術向度，更應當關注社會向度。新科技與社會的相互結合將破壞建立在工業化邏輯和工業化秩序基礎上的舊世界，造就一個基于互聯網邏輯和網絡化秩序的新世界。在那里，社會生活的各個領域，包括農村基層治理方式，將發生根本性改變。

總而言之，新科技成果的應用和影響在當前中國農村社會中還相當有限，且主要發生于經濟生活和社會交往領域。但不難預測，新科技勢必成為嵌入農村基層治理的重要變量，并逐漸推動農村基層治理由傳統治理轉向線上線下結合的智慧化治理。比如，可以借助大數據、云計算等分析技術，發現流量和用戶信息中的生活邏輯，了解村民群眾的需求、行為、習慣、態度和價值傾向等，進而實現以大數據為基礎的農村基層管理服務，推進農村基層治理現代化。伴隨著互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等現代科學技術的發展及其在農村社會的廣泛應用，農村基層治理將與新科技深度融合，逐漸實現智慧化。新科技成果不僅成為農村基層治理的重要工具和手段，而且更為重要的是新科技將推動農村社會形態的根本性變化，進而實現農村基層治理形態的創新，形成真正意義上的“互聯網+農村基層治理”。

（本文系國家社科基金重點項目“新發展理念引領的基層治理‘一體三類多態格局研究”（16AZZ010）階段性成果）

（作者單位：杭州師范大學公共管理（政治與社會）學院、社會建設與社會治理研究中心 本文選自《中國社會科學報》）