對(duì)建立黨政機(jī)關(guān)公職律師制度的思考

袁詩(shī)雨

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽合肥 230009）

1 黨政機(jī)關(guān)公職律師的任職條件

黨政機(jī)關(guān)作為我國(guó)的重要機(jī)關(guān)部門(mén)，公職律師就成為了黨政機(jī)關(guān)標(biāo)配的法律顧問(wèn)。《公職律師管理辦法》第五條規(guī)定了其任職條件：“第一，擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；第二，具有中華人民共和國(guó)律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格；第三，供職于黨政事業(yè)單位；第四，在本單位從事法制工作或其他專(zhuān)門(mén)法律事務(wù)工作；第五，品行良好，具有良好的職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感。”而外聘的法律顧問(wèn)同樣需要具備一些條件，要求其在所從事的法學(xué)教學(xué)、法學(xué)研究、法律實(shí)踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專(zhuān)家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)的律師。同時(shí)，《意見(jiàn)》11條規(guī)定：“在履行法律顧問(wèn)職責(zé)期間，外聘的法律顧問(wèn)不得擅自對(duì)外透露所承擔(dān)的工作內(nèi)容，不得以法律顧問(wèn)的身份從事商業(yè)活動(dòng)以及與法律顧問(wèn)職責(zé)無(wú)關(guān)的活動(dòng)。”由此，我們可以看出，我國(guó)公職律師在構(gòu)成上兼顧了獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和政治性要求，更加符合我國(guó)黨政機(jī)關(guān)的工作需求。積極建立黨政機(jī)關(guān)公職律師制度，建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，有利于推動(dòng)司法與行政協(xié)調(diào)發(fā)展。綜上，我們可以看出公職律師實(shí)際上作為黨政機(jī)關(guān)的工作人員，在工作中的首要要求是能保證黨政機(jī)關(guān)工作的廉潔性、獨(dú)立性。黨政機(jī)關(guān)的影響力巨大，因此在選任公職律師方面的條件也較為嚴(yán)苛。

2 黨政機(jī)關(guān)公職律師的法律職責(zé)

《意見(jiàn)》第七條規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)應(yīng)履行下列職責(zé)：“第一，為重大決策、重大行政行為提供法律意見(jiàn)；第二，參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；第三，參與合作項(xiàng)目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書(shū)或者以黨政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；第四，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；第五，參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；第六，所在黨政機(jī)關(guān)規(guī)定的其他職責(zé)。”

由此我們可以看出黨政機(jī)關(guān)公職律師與其他律師的不同之處。一方面，黨政機(jī)關(guān)的公職律師的職能范圍相較于普通律師更廣泛，公職律師的職責(zé)不僅僅局限于代理或處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，還要在一定條件下協(xié)助黨政機(jī)關(guān)起草、撰寫(xiě)法律文書(shū)以及提供更為專(zhuān)業(yè)的法律咨詢，為黨政機(jī)關(guān)的工作建言獻(xiàn)策。另一方面，黨政機(jī)關(guān)公職律師的職責(zé)較于普通律師更專(zhuān)業(yè)，更有針對(duì)性。黨政機(jī)關(guān)工作有其自身的特殊性與獨(dú)立性，故公職律師的選任要與黨政機(jī)關(guān)的工作相匹配。只有以能配位，才能發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高黨政機(jī)關(guān)的司法效率，保障司法公平，進(jìn)而使黨政機(jī)關(guān)決策合法使得律法規(guī)規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件依法、合規(guī)、正確。

3 黨政機(jī)關(guān)公職律師的作用

建立有中國(guó)特色的黨政機(jī)關(guān)公職律師制度尊重了我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，遵循了法治建設(shè)的規(guī)律，把握了法治時(shí)代的脈搏。

第一，黨政機(jī)關(guān)公職律師的設(shè)立，有利于增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)決策的合法性。黨的十九大報(bào)告對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐作出新的戰(zhàn)略部署，明確提出“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。《意見(jiàn)》在一定范圍內(nèi)賦予了黨政機(jī)關(guān)公職律師參與決策論證，提供法律意見(jiàn)的權(quán)利。而這些權(quán)利能夠幫助他們利用自身優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮自身才能，提出科學(xué)意見(jiàn)、促進(jìn)民主決策，進(jìn)而維護(hù)法律權(quán)威，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

第二，黨政機(jī)關(guān)公職律師的設(shè)立，有利降低行政成本，促進(jìn)依法行政。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，依法行政要求黨政部門(mén)做到合法行政、合理行政、高效便民、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。當(dāng)前，依法行政成為各級(jí)政府行政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，政府部門(mén)的行政管理應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行，同時(shí)黨政部門(mén)要依照法律的授權(quán)做出行政行為，不可法外設(shè)權(quán)。實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的任務(wù)迫切要求公職律師為黨政機(jī)關(guān)提供高質(zhì)量的服務(wù)，正所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”，黨政機(jī)關(guān)推行公職律師制度，有利于監(jiān)督和制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，也能更有針對(duì)性地解決黨政機(jī)關(guān)行政工作過(guò)程中的各種難題。

最后，設(shè)立黨政機(jī)關(guān)公職律師，有利于完善我國(guó)的律師體系，提高制度執(zhí)行的能力和水平。由于我國(guó)當(dāng)前的律師體制不夠完善，很多地方僅僅是配備社會(huì)律師，而公職律師的數(shù)量較少。而隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，對(duì)多元化律師的需求越來(lái)越迫切，這種律師制度的單一性結(jié)構(gòu)是不完備的且其效能難以在法律實(shí)踐中得到高效發(fā)揮。因此，建立黨政機(jī)關(guān)公職律師制度是改革我國(guó)律師制度、完善律師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的可取之策。

4 實(shí)踐中的不足之處

第一，我國(guó)《律師法》對(duì)黨政機(jī)關(guān)公職律師的規(guī)定尚屬空白。《律師法》主要以法律的形式規(guī)制社會(huì)律師在執(zhí)業(yè)過(guò)程中的行為，而并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性的條文對(duì)黨政機(jī)關(guān)公職律師的行為進(jìn)行約束。這使得相關(guān)部門(mén)對(duì)黨政機(jī)關(guān)公職律師的管理于法無(wú)據(jù)，在法律實(shí)踐中難以形成強(qiáng)有力的約束。同時(shí)，《律師法》也未賦予黨政機(jī)關(guān)明確的權(quán)利，使其權(quán)利的運(yùn)用缺乏法定性，在法律實(shí)踐中難以得到有效地行使。

第二，我國(guó)尚未確定黨政機(jī)關(guān)公職律師的身份。作為黨政機(jī)關(guān)的工作人員，公職律師理應(yīng)是編制內(nèi)的公務(wù)員。但我國(guó)目前尚未確定他們的這一地位，這使得黨政機(jī)關(guān)公職律師的存在名不正言不順，他們的工作積極性難以提高，也使得他們無(wú)法正常履行工作任務(wù)。

《律師法》11條規(guī)定：“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師。律師擔(dān)任各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員的，任職期間不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。”那么如果公職律師是公務(wù)員，法律就無(wú)法認(rèn)可其律師身份，兩者互不相容。在實(shí)踐與立法矛盾、身份與地位難以界定的情況下，如何權(quán)衡、如何規(guī)定，如何確定黨政機(jī)關(guān)律師的身份就顯得尤為重要了。

5 實(shí)踐中的完善之策

第一，應(yīng)明確黨政機(jī)關(guān)公職律師的身份。一方面，應(yīng)從立法層面明確其合法地位。黨政機(jī)關(guān)公職律師制度的建立是符合時(shí)代要求的，因此《律師法》也應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢(shì)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)修改《律師法》的方式，對(duì)黨政機(jī)關(guān)職業(yè)律師的公務(wù)員身份給予肯定，保障公職律師的地位。另一方面，應(yīng)從制度層面明確其合法地位。這就要求有關(guān)部門(mén)建立起針對(duì)黨政機(jī)關(guān)公職律師的監(jiān)督管理機(jī)制，將黨政機(jī)關(guān)公職律師納入公務(wù)員工作的監(jiān)察范圍，加強(qiáng)對(duì)其執(zhí)業(yè)水平的考核，更嚴(yán)格地規(guī)范其行為，也是對(duì)其地位的肯定。

第二，應(yīng)彌補(bǔ)《律師法》中對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作人員規(guī)定的不足。建立黨政機(jī)關(guān)公職律師制度不僅在一定程度上為法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師工作的開(kāi)展指明了方向，同時(shí)也就《律師法》的修改提出了新的要求。《律師法》作為規(guī)范性法律，不僅僅應(yīng)當(dāng)是在律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的社會(huì)律師的《律師法》，也更應(yīng)成為契合社會(huì)律師與公職律師的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的法律。如若《律師法》能就黨政機(jī)關(guān)公職律師的條件、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)管模式給予明確規(guī)定，就可以彌補(bǔ)律師法律立法上的不足之處，完善相關(guān)的法律體系。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，黨政機(jī)關(guān)公職律師制度的建立，將極大緩解現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)律師以及法律工作者緊缺的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)提供強(qiáng)有力保障。盡管該制度才初步建立，有著許多的不足之處，但也在曲折中前行，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可和普遍實(shí)施，成為完善我國(guó)律師制度與推動(dòng)依法治國(guó)的重要力量。