廣東省工業化進程中環境保護的法律思考
——以增城為例

周楚欣 羅伊玲 區慧萍 歐欣怡 陶舒平

（廣東工業大學，廣東廣州 510006）

0 引言

隨著世界經濟的日益進步，工業發展涉及到各行各業，工業作為國產結構的主要支撐，成為促進我國經濟增長的主力軍。直至2011年數據顯示，中國的鋼、煤、水泥、棉布等200多種工業品產量居世界第一位。

然而，在中國這些顯著的上升數據的背后卻是生態環境的慘重犧牲。近些年來，由于工業化的發展，全國生態環境面臨嚴峻的形勢，環境污染問題不斷惡化，并且所造成的后果很多是不可逆的。在眾多環境問題暴露且明顯惡化的形勢下，我國發展理念發生了變化，采取一系列措施逐步形成環境保護、生態文明的觀念。

1 廣東省工業化進程分析

廣東的工業化模式成為外向依賴型,其工業化進程和經濟發展一直備受矚目。據2002年的數據統計，廣東工業產品的市場占有率為14.84%，在全國排名第一位。

然而，廣東在工業化的初始階段，曾經走過重經濟、輕環境的彎路，引入了不少污染產業。在1993年，廣東省的工業廢水的處理率小于60%，生活廢水基本未處理排放，造成江河湖泊大范圍的污染。全省工業廢氣排放總量增長，珠江三角洲酸雨頻率達50%以上。而且，由于廣東的工業化和城市化發展迅猛，城市不斷擴展，人口增長，人均資源減少，不可再生資源漸減，有的甚至趨于枯竭。

當時暴露的環境污染問題引起政府的重視，廣東省政府在“八五”初期就提出“經濟要發展，環境要改善”，并相應制定了一些環境保護方面的法規，基本上避免了隨著經濟快速增長而出現環境進一步迅速惡化的狀況，環境保護得到了應有的重視。

立足于近些年廣東在工業環境做出的改善，其省會——廣州的各個地區也從政府、企業、法律制度等方面相互配合，在本課題中，增城區被選為重點調研對象。

2 增城區工業環境現狀分析

作為建設現代化中等規模生態之城，增城區大力開展環境整治，環境質量總體改善明顯。2016-2017年，增城區環境空氣質量綜合指數連續兩年在廣州市各區排名第二。在水環境質量方面，2016年監測數據顯示，全部斷面水質均達到或優于Ⅲ類水質。全區12個集中式飲用水水源水質全部達到或優于Ⅲ類水質，符合飲用水水源標準。

2017年全區鄉鎮飲用水源吸水點符合省水環境功能區劃的要求，每個季度的不達標企業僅為1家甚至沒有。污染物總量減排任務落實方面，“十二五”期間，增城區各主要污染物削減量為化學需氧量15880噸，氨氮1596噸；二氧化硫2445噸，氮氧化物715噸，很好地完成了“十二五”主要污染物總量減排目標。

總的來說，近兩年，增城環保局配合服務中央環保督察工作，整治環境問題。狠抓水環境治理，開展違法違規建設項目清理整頓工作。新塘環保工業園重視信訪工作，積極處理廢氣擾民的問題。以上行動使增城區的環境污染治理取得明顯效果，是環境質量得到改善，環境污染問題矛盾得到緩和。

3 法律制度、政策的優勢與缺陷

通過調查和分析研究增城的政策落實情況，我們小組對增城在工業化進程中的法律制度和政策實施中的優勢有如下總結：增城政府：（1）設立環境保護目標責任制和考核評價制度。（2）企業成立時必須進行環境保護評測，產生的工業污染物排放需要排污登記申報，有利于政府把環境污染控制在經濟良性發展以及國家廢水排放標準的范圍內。（3）將環境保護稅收入全部作為區級環保的專項財政收入，既增加了對環境保護的資金投入，又提高了企業或事業單位的環境保護意識。（4）落實地方政府環保部的檢測與監督，設立地方污染物排放標準和重點污染物排放總量控制指標。（5）對各類污染物進行更加的科學化，技術化的集中處理。鼓勵使用更加環保的高新技術，促進老牌企業轉型。

然而，增城在治理污染過程中也存在著不足，經調查發現：（1）權力劃分不明確。鎮街設立的環保所在監管責任上互相推諉，同時由于環保所執法過程中未能獲得明確的授權，導致監督容易執行難的問題。（2）老企業轉型遇到現實瓶頸。在老企業轉型過程中，由于經營多年，雖然污染排放物和現有標準不符，但轉型所需時間長且成本高，環保部門執法時考慮當地就業和經濟發展等問題，放任這類企業茍延殘喘。（3）在執法方面的情況存在政府不作為、亂作為問題。（4）環保法中對建設項目實施后的跟蹤評價制度規定較簡陋，未規定有關在跟蹤評價環節失責的法律責任，難以確保跟蹤評價的效果。（5）公眾通過公益訴訟實現維權受限。針對企業的負外部性提起私益訴訟需要滿足有明確的受害人且達到一定程度損害等諸多條件，所以當工業污染對公眾或公共利益產生潛在的影響時，只能采取公益訴訟的手段阻止企業繼續侵害。而我國對公益訴訟主體的限定不明確，個體的受害人不具備訴訟資格。

4 完善措施

4.1 以“誰污染誰付費”為原則

構建排污企業、政府、第三方治理企業(下面簡稱“第三方”）的三方治理機制，平衡分擔環境污染治理中的責任。即由排污企業承擔治理費，與第三方簽訂專業環境服務合同，委托其進行污染治理，并由政府進行監督。在此治理模式下，排污企業、政府與第三方都發揮著各自的作用，既減輕了企業在環境污染治理的責任，又實現了環境治理的專業化。構建第三方治理機制，需要從各個方面著手。首先，國家需要制定和完善有關的法律法規，并對排污企業委托第三方治理進行引導和支持。其次，第三方按照有關的法律法規組織社會團體法人，進行自律性的運營和管理，由政府對第三方盡責治理污染進行監管。

4.2 結合當地的經濟情況制定與當地經濟相適應的環境排放體系

省內各地要根據自身經濟發展水平和城鎮化情況進行指定針對地方具體情況的環保治理計劃。應當建立相關法律法規允許地方各地根據自身經濟的發展特色制定比統一標準更為嚴格的污染體系，建設有特色的地方治理機制。

4.3 完善環境公益訴訟的法律制度維護公民合法權益

（1）我們認為，可以在公益訴訟前設置一個類似于仲裁的前置程序，將部分沒有必要用到司法救濟的案件在訴訟前過濾出去。既可以節約司法資源，又可以給予公民自行提起環境訴訟的權利，提高了公民行使環境權的積極性。

（2）不作為的政府一方也應該承擔相應的法律責任。比起公民另行對政府部門提起行政訴訟，我們認為，可以在環境公益訴訟中將政府列為共同被告或者第三人進行處理。這樣更加節省司法資源，且更加有利于公民對自身權利的救濟。

（3）我們認為公民作為弱勢群體的一方，應當降低他們的訴訟費用和承擔的損失風險，重新考慮對舉證責任的規定，有利于推動公益訴訟的發展，激發企業的自律性和公眾的監督意識。

4.4 建立企業環境信用體系，完善環境評估體系

（1）建立和完善企業環境信用體系法律制度。企業環境信用體系是根據企業環境行為表現，在生產過程中履行企業自身社會責任程度進行評價，并向社會公開評價結果。

（2）完善環境評估體系以及建設項目全程監管的制度設計。要求企業在建設項目全過程定期提交環保報告并公開，促使企業自身內部的查漏補缺和公眾對企業環保落實情況的監督，體現事前預防原則。同時提高公眾在此環境評估過程參與管理方法的科學性和可操性，激發公眾參與的積極性。

4.5 賦權需明確、執法需嚴厲

對于權屬問題，可通過共同上級指定權力歸屬，或者共同管理。其次是健全群眾民眾參與機制、企業自身監督，上級對下級的監管。

5 結語

在研究小組深入考察和采訪獲取的信息中，發現了存在政府不作為、難執法、行政權力劃分不清等問題。對此，我們在現有政策和法律制度的基礎上思考解決之路，分析得出問題的主要原因在于企業的自律性不強，政府監管不到位，所以我們構思了政府、排污企業和第三方各主體縱橫向的監督機制，在緩解單方治污經濟壓力的同時促進排污企業治理環境的積極性，達到經濟和環境平衡的可持續發展。