城市最低生活保障對象發展困境研究及對策建議
——以成都市C區為例

蔣春燕 郭靜儀 西華大學 四川成都 610039

20世紀90年代，隨著經濟和社會開始全面轉型，城市貧困人口大幅增加，城市貧困成為一個備受關注且十分重要的問題。1997 年國務院下發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，經過二十多年的發展，城市居民最低生活保障制度（以下簡稱城市低保制度）成為了中國社會救助體系的關鍵部分。據國家統計局數據顯示，我國2017年城市居民最低生活保障人數為1261萬人，2018年為1008萬人，隨著保障人數的降低可以看出城市低保制度在反貧困方面發揮了顯著的效果。黨的十九大提出，堅持在發展中保障和改善民生，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕【1】。隨著城市低保群體需求的不斷變化，需要從這一群體面臨的發展困境進行研究，提出解決的對策建議，以期提高低保群體的生活質量，助力低保群體的自身發展，促進社會的和諧穩定。

一、城市低保制度的提出以及發展歷程

改革開放以來，隨著國有企業和市場經濟體制的改革發展，大批量的職工下崗，為了解決城市失業人員的基本生存問題，1993年上海市率先發布《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，在全市范圍內開展落實低保制度，該《通知》的發布，標志著我國城市救助制度進入新的歷史改革階段【2】。1997年國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年國務院常務會議通過了《城市居民最低生活保障條例》；2001年國務院下發了《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》；2011年民政部下發了《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》；2014年國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，這一系列文件的出臺，逐步確立了我國城市低保制度的救助地位，進一步推動城市低保制度的良性發展【3】。民政部發布的《2017年社會服務發展統計公報》數據顯示，截至2017年底，全國有城市低保對象741.5萬戶，共計1261萬人，全年各級財政共支出城市低保資金640.5億元，2017年全國城市低保平均標準540.6元/人/月，比上年增長9.3%，全國各省市地區基本實現了“應保盡保”，對維護城市低保群體的生存發展權利以及物質生活等方面提供了支持和保障。

二、城市低保對象的發展困境

2018年成都市C區最低生活保障戶為3281戶、保障人數為4345人，為了更加全面細致的了解城市低保對象的生存發展狀況，通過實地走訪、問卷調查和面談的方式對成都市C區低保家庭進行抽樣調查，共采集948戶低保家庭的有效數據。

1.人際交往能力弱，社會支持力量有限

本次調查發現，低保群體中31.22%的人與親友鄰居相處融洽，經常來往；48.31%的人只有在特定的節日里才與他人有往來；剩下20.47%幾乎從不與親友鄰居交往，孤獨感比較強烈。由以上數據可見，低保群體與親友鄰居的交往頻率不高，生活比較封閉，社會交往較為匱乏。通過對給予低保群體幫助的對象調查顯示，對低保家庭幫助最大的仍然是親友鄰居，占比59.49%，其次是社區居委會干部，占比35.02%，表明城市低保對象的社會支持力量范圍狹窄，無法獲取更多支持與幫助。

2.文化學歷水平偏低，子女教育支持不足

調查顯示城市低保群體的總體文化水平偏低，其中78.91%的低保者文化程度僅為中小學文憑，高中或者中專文憑者約占20.89%，本科及以上學歷者極少，僅占3.37%。由于文化學歷有限，大部分城市低保者很難找到較好的工作，多數從事勞動強度高，工作環境惡劣，待遇不高的工作。在調查的948戶低保家庭中，234戶家庭有正在求學的子女，這些家庭中僅有25.64%的孩子在上興趣班或者課外補習班，約占城市低保家庭就讀孩子的四分之一，其它四分之三的低保家庭因為家庭經費緊張，無法對子女進行教育投資和支持。雖然目前我國貧困戶教育補助政策對各個學齡段的學生有相應的教育幫扶，但是在訪問中發現，低保家庭一部分因為不了解教育補助政策或是不清楚申報流程，一部分由于心理壓力、礙于面子等原因不愿意主動申請政策幫扶。

3.身體健康狀況堪憂，醫療費用支出壓力大

一直以來，因病致貧是我國人民陷入貧困的重要原因，本次調查的城市低保家庭中，部分家庭成員患有多種疾病，主要患有慢性疾病、殘疾和精神類疾病，分別有320人次、338人次和240人次；患有重大疾病和其它疾病的分別為124人次和56人次，說明所調查的城市低保對象身體健康狀況不容樂觀，大部分都存在著疾病的困擾。在就醫費用的來源方面調查得知，最主要的方式是家庭內部支付，占比78.27%；通過城鎮職工醫療保險、親朋好友借款、醫療救助、商業醫療保險支付醫療費用的分別占比為28.06%、9.28%、7.59%、0.84%。總體來看，醫療支出占據了家庭消費的大部分，因為疾病導致長期持續貧困的現象較為突出。

三、改善城市低保對象發展困境的對策建議

城市低保對象面臨的發展困境是制約其脫貧的關鍵原因，在解決城市低保群體最基本的生活需求之外，應加大提升救助效能，為低保對象提供針對性的幫扶，增強發展能力，提供發展機會。

1.構建社會關系網絡，鼓勵社會組織救助

城市低保群體社會交往不足，缺乏與自身發展相關的社會信息及關注意識。社區作為城市低保群體共同生活的載體，是構建低保家庭社會關系網絡的重要基礎。社區社會組織可以為其提供針對性的幫助，拓展其社會支持網絡，發揮社會工作者的專業知識，幫助低保對象融入社區、融入社會。另外公益慈善類的社會組織，可以為低保家庭提供法律救助、心理輔導、就業推薦等多類型的幫助，為低保群體提供持續性、發展性的社會支持。

2.加大教育幫扶力度，增強低保家庭教育意識

貧窮具有代際傳遞的性質，低保家庭因處于社會的底層，無法為子女提供良好的學習環境，缺乏家庭教育意識。在國家的教育救助政策下，低保家庭子女只能接受基本的義務學習，無法參與更多的課外知識拓展。對此，應該加大政府對于教育的財政投入力度，逐漸提升教育救助標準；鼓勵多元化組織參與教育救助，拓寬教育救助資金的渠道，使教育專項救助費用真正發揮教育救助的功效【4】。部分低保對象因為自身文化水平較低，對子女的家庭教育不夠重視，需要加強對低保家庭家長的教育引導。可以通過社區講座、視頻宣傳、學校家長座談等方式，讓家長增強科學的家庭教養意識與融洽互動意，幫助家長樹立健康、積極樂觀的心態，從而引導子女建立自立自強的生活態度。

3.拓展就業渠道，提升就業技能

由于低保對象個人因素，例如文化水平較低、無任何工作技能、就業面狹窄、害怕因為工作后不能享受低保配套優惠政策而消極就業等原因導致就業難。針對上述現象，可從五個方面解決：一是政府積極購買社會服務，尤其是心理輔導服務，幫助低保對象走出消極悲觀的陰影；幫助其樹立積極向上的信念，在意識層面上看到時代的發展與進步，融入社會參與工作發揮自身價值。二是加大就業宣傳力度，定期舉辦就業招聘會，利用社區、電視、微信微博等載體營造良好的就業氛圍。三是針對性開展就業技能培訓，結合就業講座開展就業知識講解，為低保群體提供職業方向規劃咨詢，進一步提升其就業能力和就業機會。四是建立就業信息動態管理庫，將符合勞動能力的低保群體納入其中，根據不同對象提供合適的就業機會，將就業資源與就業人口鏈接整合，做到就業工作的精準幫扶。五是將與低保配套的優惠政策轉變為激勵因素，即當低保戶因為工作所獲得收入而退出低保后，其所享受的教育、醫療、住房等方面的救助，根據實際情況予以幫助，使低保群體可以繼續享受相關福利政策。