現(xiàn)代貪腐治理理念研究：成都市華陽(yáng)街道辦事處安公社區(qū)“微權(quán)力”治理實(shí)踐為例

張宏琳 中國(guó)共產(chǎn)黨四川省委黨校 四川成都 610072

一、現(xiàn)代貪腐治理理念的基本意涵

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)職務(wù)貪腐的治理圍繞發(fā)現(xiàn)和懲處貪污腐敗等違法違法行為展開，通過(guò)對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰，對(duì)潛在的貪腐行為人構(gòu)成威懾，以降低行為發(fā)生的概率。這種以事后懲治為中心的貪腐治理模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)事后刑罰進(jìn)行威懾，使?jié)撛诘男袨槿嘶趯?duì)刑罰的恐懼和利益衡量而放棄違法企圖，其假設(shè)是執(zhí)法者能夠發(fā)現(xiàn)并懲處所有的權(quán)力濫用和貪腐行為，切實(shí)做到“伸手必被捉”。然而司法實(shí)踐表明，一方面執(zhí)法者并不能發(fā)現(xiàn)和懲處所有的貪腐腐敗和權(quán)力濫用行為，另一方面行為人實(shí)施違法或犯罪行為帶來(lái)的即時(shí)收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)未來(lái)可能遭致的刑罰，因此事后處置不能發(fā)現(xiàn)和懲處所有的權(quán)力濫用和腐敗行為。

為彌補(bǔ)事后懲治模式之不足，現(xiàn)代反腐理念依托信息技術(shù)，強(qiáng)調(diào)端倪防控、源頭治理、系統(tǒng)治理和差異化治理，其核心在于正視基層權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的易發(fā)性，以事前防范代替事后犯罪處置。這是因?yàn)橐环矫鏅?quán)力貪腐行為社會(huì)成本高昂，事后的犯罪處置并不能真正恢復(fù)已經(jīng)遭受破壞的社會(huì)秩序和社會(huì)損失，而僅僅是對(duì)行為人的懲罰——判處刑罰或者對(duì)行為損壞后果的轉(zhuǎn)移——科以罰金，而權(quán)力濫用和貪腐的事前防范，可以盡可能地減少可預(yù)防性社會(huì)失范行為的發(fā)生，最大限度地避免行為對(duì)社會(huì)秩序的沖擊和損壞，從而降低失范行為的社會(huì)成本。

二、華陽(yáng)街道辦事處安公社區(qū)“微權(quán)力”治理實(shí)踐

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）等基層單位和基層干部權(quán)力“權(quán)小量大”的特征，成都在全國(guó)創(chuàng)新提出并開展多元化組合式“微權(quán)力”治理試點(diǎn)工作，先后出臺(tái)《2016年微權(quán)力治理試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于開展多元化組合式微權(quán)力治理試點(diǎn)工作的意見（試行）》等文件。天府新區(qū)華陽(yáng)街道辦事處安公社區(qū)作為天府新區(qū)成都紀(jì)工委確立的試點(diǎn)單位，按照成都市及天府新區(qū)相關(guān)部署要求，秉承“微權(quán)力、大治理”思路和理念，探索實(shí)施“1235”工作法，將社區(qū)與群眾切身利益息息相關(guān)權(quán)力行使納入陽(yáng)光化、程序化和制度化軌道，形成了以下有效作法:

（一）權(quán)責(zé)清單化

權(quán)責(zé)匹配是科層管理的基本要求，但社區(qū)因面對(duì)基層、緊貼群眾，承擔(dān)了大量社會(huì)治理功能，服務(wù)管理不分、權(quán)責(zé)邊界模糊。安公社區(qū)“微權(quán)力”治理積本求原，從厘清社區(qū)權(quán)力和責(zé)任入手，采取以下措施建立了一體化權(quán)責(zé)清單制度：廣泛征集意見確定權(quán)力類型。“微權(quán)力”的重要特征就是外延難以界定，管理與服務(wù)交叉，制度化權(quán)力與非制度權(quán)力并存。安公社區(qū)的做法是反復(fù)調(diào)研梳理，充分聽取社區(qū)群眾、專家學(xué)者和社區(qū)工作人員等多方面的意見，經(jīng)過(guò)20余次座談?wù){(diào)研，最終擬定81項(xiàng)“微權(quán)力”清單。動(dòng)靜結(jié)合編制權(quán)力清單。作為政策執(zhí)行終端，社區(qū)權(quán)力具有靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)合的特征，其權(quán)力屬性往往在具體辦事情境下才體現(xiàn)出來(lái)，職是之故，公安社區(qū)對(duì)社區(qū)權(quán)力的界定不僅著眼于文件中的權(quán)力，更著力于運(yùn)行中權(quán)力，將若干辦證辦事中的服務(wù)行為也納入“微權(quán)力”范圍。權(quán)責(zé)匹配編制責(zé)任清單。有權(quán)必有責(zé)，責(zé)權(quán)必相符，安公社區(qū)在81項(xiàng)“微權(quán)力”清單的基礎(chǔ)上，逐一匹配各權(quán)力的責(zé)任內(nèi)容，明確責(zé)任主體，完善追責(zé)實(shí)施機(jī)制。并從事前預(yù)防角度出發(fā)根據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定了100項(xiàng)防控措施，筑牢了管住微權(quán)力的責(zé)任籠子，確保有權(quán)不可任性。

（二）信息透明化

及時(shí)準(zhǔn)確的信息共享機(jī)制是基層民主落在實(shí)處的根本保證，也是預(yù)防微權(quán)力腐敗的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。安公社區(qū)通過(guò)實(shí)踐，初步打破了社區(qū)治理各方間的信息屏障，在居民訴求與社區(qū)服務(wù)之間建立了兩大信息通道。做法是：擴(kuò)展多元化信息來(lái)源。作為社會(huì)治理的終端，社區(qū)是民情政意上傳下達(dá)的信息樞紐，安公社區(qū)建立了包含網(wǎng)格員、保安、門衛(wèi)、樓棟長(zhǎng)、環(huán)衛(wèi)工人、占道停車看守員、城管隊(duì)員等多種類別的信息采集隊(duì)伍，暢通暢熱線電話、電子郵件、微博微信等多種途徑，建立網(wǎng)狀信息交互機(jī)制。建立多樣化訴求通道。深入基層、貼近群眾是社區(qū)在社會(huì)治理中的突出優(yōu)勢(shì)，而及時(shí)了解并回應(yīng)群眾訴求則是社區(qū)的職責(zé)所在，為及時(shí)傾聽社區(qū)居民訴求，安公社區(qū)通過(guò)設(shè)立民情訴求信箱、全天候服務(wù)熱線，建立微信群、QQ群等多種方式，最大限度地暢通各類群眾反映意見的渠道。構(gòu)筑立體化發(fā)布平臺(tái)。為廣泛宣傳國(guó)家法規(guī)政策、適時(shí)公開社區(qū)事務(wù)信息。安公社區(qū)通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、全民短信平臺(tái)、公共空間宣傳欄等多種方式，采取群眾喜聞樂(lè)見的表達(dá)方式，構(gòu)建社區(qū)信息發(fā)布立體化通道，確保社區(qū)能夠?qū)⒏鞣N信息準(zhǔn)確便捷地傳送到每戶社區(qū)居民家中。

（三）行權(quán)公開化

陽(yáng)光是最好的防腐劑，權(quán)力行使公開透明不僅有利于監(jiān)督，更有利于降低事務(wù)的執(zhí)行成本，提高治理效能。安公社區(qū)將社區(qū)權(quán)力行使公開化作為確保社區(qū)干部廉潔自律的抓手，通過(guò)事前、事中和事后三公開，倒逼干部樹立為民行權(quán)意識(shí)，提高服務(wù)能力。做法是：行權(quán)程序公開。在梳理社區(qū)權(quán)力、編制權(quán)責(zé)清單基礎(chǔ)上，安公社區(qū)就每項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程繪制流程圖，以清晰的圖文形式直觀地展現(xiàn)每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程和重要節(jié)點(diǎn)，該流程圖不僅發(fā)布于各信息平臺(tái)，還匯編成宣傳手冊(cè)向各居住戶發(fā)放，確保居民對(duì)權(quán)力運(yùn)作心中有數(shù)。行權(quán)過(guò)程公開。社區(qū)事項(xiàng)除涉及黨和國(guó)家機(jī)密外均公開論證咨詢，做到事前公開；重大事項(xiàng)的執(zhí)行措施、資金來(lái)源、項(xiàng)目預(yù)算等運(yùn)行信息定期公布，做到事中公開；在全面公開各重要社區(qū)事務(wù)處理結(jié)果的同時(shí)，鼓勵(lì)群眾就不清楚的細(xì)節(jié) “點(diǎn)題公開”，做到事后公開。行權(quán)效果公開。對(duì)于涉及面廣、資金量大、與群眾利益關(guān)涉密切的事項(xiàng)，依托兩個(gè)信息通道全面公開執(zhí)行效果及影響范圍，提高權(quán)力運(yùn)行效果的透明度，充分保障居民知情權(quán)，暢通訴求表達(dá)途徑，確保權(quán)力運(yùn)行效果吻合決策目標(biāo)，對(duì)變更做出詳細(xì)說(shuō)明并附相關(guān)材料。

（四）用權(quán)民主化

社區(qū)居民委員會(huì)是群眾自我管理、自我服務(wù)的自治組織，充分發(fā)揚(yáng)民主，努力發(fā)動(dòng)群眾，激發(fā)居民參與治理工作的積極性、主動(dòng)性是“微權(quán)力”治理的中心所在。安公社區(qū)通過(guò)推行提議、審議、決議和評(píng)議“四步議事工作法”，將權(quán)力治理、社區(qū)治理和居民自治統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民設(shè)、權(quán)為民用。做法是：議題征集民主化。依托居民訴求表達(dá)通道廣泛收集社區(qū)事務(wù)議題，每周梳理、匯總和研判居民提出的事項(xiàng)和訴求，具備實(shí)施條件的事項(xiàng)提出處理意見和工作方案，實(shí)施條件尚不成熟的訴求進(jìn)行反饋解釋，確保居民關(guān)心的重大事項(xiàng)及時(shí)列入決策議程表。決策過(guò)程民主化。定期召開由議題發(fā)起人、利害相關(guān)方和居民代表組成的社區(qū)協(xié)商會(huì)議，討論并表決形成商議意見，由社區(qū)形成正式方案按相關(guān)程序提交街道黨工委、辦事處審查或備案，并最終提交社區(qū)居民代表會(huì)議表決通過(guò)后形成正式的決議文件。決議執(zhí)行民主化。為確保決議執(zhí)行效果符合預(yù)設(shè)目標(biāo)，安公社區(qū)設(shè)立了由居民小組長(zhǎng)、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人以及黨員代表組成的社區(qū)廉情監(jiān)督委員會(huì)，采取座談會(huì)、電話質(zhì)詢等方式對(duì)社區(qū)重要決議事項(xiàng)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)議，并定期公布評(píng)議結(jié)果。

（五）監(jiān)督多元化

社區(qū)權(quán)力的復(fù)雜性決定了必須建立與之匹配的多元化監(jiān)督機(jī)制，安公社區(qū)整合監(jiān)督資源，構(gòu)建由“社區(qū)居民公開監(jiān)督”、“駐點(diǎn)科室審核監(jiān)督”、“上級(jí)紀(jì)委抽查監(jiān)督”、“廉情小組全程監(jiān)督”和“社區(qū)律師法律監(jiān)督”組成的五方監(jiān)督制度。群眾監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合。社區(qū)權(quán)力主要源于社區(qū)自治，因此由社區(qū)居民和廉情小組構(gòu)成的群眾監(jiān)督是預(yù)防“微權(quán)力”濫用的第一道防線。與此同時(shí)，監(jiān)督又是一件專業(yè)的工作，涉及財(cái)務(wù)審計(jì)、合法性審查等技能，需要借助駐點(diǎn)科室、上級(jí)紀(jì)委和社區(qū)律師等多方面力量。全面監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。微權(quán)力的多樣化、復(fù)雜性和專業(yè)化特征要求既要實(shí)施全面的監(jiān)督，更要引入更權(quán)威更專業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)督，安公社區(qū)將“廉情小組全程監(jiān)督”、社區(qū)居民公開監(jiān)督”和“上級(jí)紀(jì)委抽查監(jiān)督”、“駐點(diǎn)科室審核監(jiān)督”相結(jié)合，既重點(diǎn)突出又點(diǎn)面兼顧。民主監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合。社區(qū)自治要求對(duì)“微權(quán)力”實(shí)施民主監(jiān)督，法治社會(huì)要求對(duì)“微權(quán)力”進(jìn)行法律監(jiān)督。安公社區(qū)因此引入社區(qū)律師對(duì)行權(quán)行為進(jìn)行合法性審查，結(jié)合社區(qū)居民民主監(jiān)督與社區(qū)律師法律監(jiān)督，既發(fā)揮民主監(jiān)督的全面性，又突出法律監(jiān)督的專業(yè)性。

三、華陽(yáng)街道安公社區(qū)“微權(quán)力”治理與現(xiàn)代貪腐治理

總體來(lái)看，安公社區(qū)的治理實(shí)踐較為完整地體現(xiàn)了現(xiàn)代貪腐治理思想，可以認(rèn)為是現(xiàn)代貪腐治理理念在基層的實(shí)踐。

首先是堅(jiān)持系統(tǒng)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）的“微權(quán)力”具有權(quán)力內(nèi)容豐富、權(quán)力屬性復(fù)雜、行權(quán)主體眾多、行權(quán)表現(xiàn)多樣等特征，安公社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)“微權(quán)力”治理和管控只能采取多元化組合路徑，既要對(duì)“微權(quán)力”的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行靜態(tài)管控，又要對(duì)“微權(quán)力”運(yùn)行環(huán)節(jié)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，既要依賴社區(qū)居民的民主參與又要借助社會(huì)力量的專業(yè)能力。因此必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理原則，秉承多元共治的理念引入個(gè)方面社會(huì)力量進(jìn)行綜合治理，才能避免陷入“九龍治水”的困局。

其次是依托信息治理。及時(shí)準(zhǔn)確的信息供給是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和做出決策的前提。安公社區(qū)在試點(diǎn)工作中，充分依托信息手段，建立多渠道互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)信息交互機(jī)制，打通各信息擁有者之間的鏈接通道，確保民情順暢上傳和政情及時(shí)下達(dá)。不僅密切了社區(qū)居委會(huì)與居民之間的互動(dòng)關(guān)系，更夯實(shí)了居民參與 “微權(quán)力”治理的信息基礎(chǔ)，還克服了基層社會(huì)治理中長(zhǎng)期以來(lái)由于信息不對(duì)稱造成的居民低參與或被動(dòng)參與的困境，使居民真正參與到“微權(quán)力”治理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我約束和自我服務(wù)。

最后是實(shí)現(xiàn)制度治理。“微權(quán)力”治理效果的可持續(xù)性是試點(diǎn)工作即將面臨的重要考驗(yàn)。從權(quán)力治理的一般規(guī)律來(lái)看，只有實(shí)現(xiàn)非人格化制度管控，才能擺脫運(yùn)動(dòng)式治理，將“微權(quán)力”永久性地關(guān)進(jìn)籠子，使行權(quán)者不敢濫權(quán)、不能濫權(quán)和不愿濫權(quán)。安公社區(qū)的“1235”工作法初步探索建立了“微權(quán)力”權(quán)責(zé)清單制度、信息互動(dòng)制度、重大事項(xiàng)公開制度、決策民主制度、權(quán)力監(jiān)督制度等五個(gè)方面的機(jī)制，盡管這些制度的運(yùn)行績(jī)效還需要拉長(zhǎng)時(shí)空距離才能正確評(píng)價(jià)，但這一努力的方向無(wú)疑是正確的。

四、華陽(yáng)街道安公社區(qū)“微權(quán)力”治理經(jīng)驗(yàn)的理論意義

作為“微權(quán)力”治理的試點(diǎn)，華陽(yáng)街道安公社區(qū)的以最低試錯(cuò)成本，創(chuàng)造性地研究新情況、解決新問(wèn)題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，立足于現(xiàn)代貪腐治理視角，其主要做法具有以下幾個(gè)方面的理論意義：

首先是貪腐治理應(yīng)具有系統(tǒng)思維。“微權(quán)力”治理千頭萬(wàn)緒，工作量大、涉及面廣，很容易陷入面面俱到或掛一漏萬(wàn)困境。安公社區(qū)的試點(diǎn)工作將“微權(quán)力”治理納入基層社會(huì)治理的范疇，在試點(diǎn)過(guò)程中提煉總結(jié)出的“12345”工作法提綱挈領(lǐng)，系統(tǒng)性強(qiáng)，已形成制度化和程序化工作機(jī)制，能夠適應(yīng)社區(qū)權(quán)力運(yùn)作的要求，在規(guī)范化“微權(quán)力”權(quán)責(zé)內(nèi)容、行權(quán)程序和監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，并未降低“微權(quán)力”運(yùn)作的績(jī)效，消除了“微權(quán)力”治理可能導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力運(yùn)行“一抓就死”的擔(dān)憂，具備較強(qiáng)的可操作性。

其次是貪腐治理應(yīng)具有統(tǒng)籌思維。安公社區(qū)的治理實(shí)踐充分展現(xiàn)了城市社區(qū)“微權(quán)力”治理的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性，總結(jié)出的“12345”工作法契合社區(qū)權(quán)力服務(wù)與管理交織、制度化與非正式混合的特征，能夠結(jié)合社區(qū)實(shí)際從權(quán)力內(nèi)容、行權(quán)過(guò)程和權(quán)力監(jiān)督等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)“微權(quán)力”的多元化綜合治理，在既有社會(huì)治理框架下將包羅萬(wàn)象的“微權(quán)力”納入依法治理、從嚴(yán)治理的軌道。安公社區(qū)的治理實(shí)踐表明，只要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，大膽創(chuàng)新、精心實(shí)踐、善于總結(jié)，就能夠開創(chuàng)“微權(quán)力”治理的新局面。

最后是貪腐治理應(yīng)體現(xiàn)制度思維。由于地理環(huán)境、人文歷史和人口因素等方面的影響，不同社區(qū)之間，特別是不同城市的社區(qū)的具體情況差異較大，這種異質(zhì)性很大程度上消解了社區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)的相互借鑒價(jià)值。但安公社區(qū)的“微權(quán)力”試點(diǎn)工作具有明顯的程序化特征，特別是提煉總結(jié)出的“12345”工作法已經(jīng)初步制度化，剔除了該社區(qū)特有的經(jīng)濟(jì)、地理、文化和人口獨(dú)特性，因此具有相當(dāng)程度可復(fù)制性，能夠克服社區(qū)差異進(jìn)行移植，作為其他城市社區(qū)開展“微權(quán)力”治理工作的借鑒樣本和工作起點(diǎn)。