中國關稅改革歷程

張娟 河南大學經濟學院 開封 475004

一、前言

關稅是指進出口商品在經過一國關境時，由政府設置的海關向進出口商所征收的稅收。但古代中國并沒有嚴格意義上的關稅制度，封建政府為了限制私營工商業的發展，規定“關津有過路之稅,鎮集有落地之稅”曾向工商業者收取所謂“關津之稅”，而這里的關津意為水陸交通必經的要道，泛指封建政府設立的關卡，并非是國與國之間的界限。由此可見，無論是從主觀意愿還是從客觀實施條件上來說，古代中國的“關津之稅”同現代意義上的關稅都有著本質的的區別。直到公元1842年伴隨著第一次鴉片戰爭炮聲的落幕和《南京條約》的簽訂，中國同近代世界接軌的關稅制度才艱難起步。

二、晚清七十年：不平等條約下關稅史上的奇跡

1842年中英簽訂的《南京條約》規定：英商“應納進口出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例”。

1843年《五口通商章程：海關稅則》規定“凡英國進口商船，應查照船牌開明可載若干，定輸稅之多寡。所有納鈔舊例及出口、進口日月規各項費用，均行停止”。

1844年中美《望廈條約》和中法《黃埔條約》中，則分別規定“中國日后欲將稅例更變，須與合眾國領事等官議允”和“應與佛蘭西會同議允后，方可酌改”。

1858年《天津條約》規定“海關對進出口貨一律按時價值百抽五征稅。洋貨運銷內地，只納子口稅百分之二點五，不再納厘金稅”。這導致中國關稅稅率進一步降低。

1859年5月，南洋通商大臣何桂清任命李泰國為中國海關第一任總稅務司，外籍稅務司制度正式建立。至此，海關管理權徹底喪失。

由于清政府的愚昧無知和一系列不平等條約的簽訂，中國逐漸喪失了海關自主權，中國的關稅成為了半殖民地半封建性質的“協定關稅”。其時的中國不僅沒有通過關稅制度保護本國民族工商業，反而為外國侵略者對中國進行經濟掠奪提供了有利條件。

1863年，因阿思本艦隊事件，第一任總稅務司李泰國被恭親王奕訢解雇。羅伯特.赫德——這個即將掌管晚清海關近半個世紀的28歲年輕人走上了歷史前臺。

赫德接手海關后, 對征稅制度做了一定調整,征稅項目擴大, 關稅收入迅速提高。1861年，海關稅收490余萬兩，到了1871年，達到1100余萬兩。至1904年赫德離職時，已經達到30206504兩。同時，1861年海關稅收約占清政府總財政收入的9%，1864年這一比例增加到了12%，到1885年增加到了18.8%，而到了1887年，由于稅厘并征的實行，海關稅收占清政府財政的比重迅速提高到了24.35%，關稅逐漸成為清政府的主要財政來源并極大的緩解了清政府的財政壓力，這不得不稱為中國關稅史上的一個奇跡。

但實際上，《天津條約》簽訂后四十年間，天津協定稅則始終是應用于中外貿易來往的稅則，沒有經過任何修訂。直至1902年，清政府為了增加足夠的稅收賠償“庚子賠款”列強才同意更改關稅，變更后進口稅則分為17類，新添3類，增加21.43%。稅目682個，新添505個，增加285.31%。從價稅117個，從量稅565目，然而稅率在實際執行中仍在值百抽五以下。

總之，在晚清的七十多年中，由于關稅自主權的喪失，關稅制度的每一次變更都是源于外部力量的壓迫，海關稅率一降再降，中國成為世界上關稅最低的國家之一，這使得西方商品大量涌入中國，對中國半殖民地化進程的加深產生了重要影響。

三、遲到的關稅自主權與中華民國的困局

1911年，辛亥革命爆發，但近代中國的一系列不平等條約并沒有隨著中華民國建立而終止。與此同時，為重新獲得關稅自主權，中國從未放棄對關稅自主權的爭取。北洋政府在巴黎和會、華盛頓會議上都做出了收回關稅主權的努力，1925年的北京特別關稅會議更是為專門討論中國關稅問題而召開的，然而這一系列行動并未取得實質性的進展。直到南京國民政府成立后，發起改訂新約運動并就關稅自主問題積極與各國進行談判，才逐漸實現了中國的關稅自主。

1929年的新關稅政策，是國民政府第一次對進口關稅進行調整和修改。進口貨物被分為14類718目,其稅率有7級,從7.5% 到27.59%不等，平均稅率為8.5%，稅則中未載明的貨物按12.5%的稅率征稅。但是為了防止日本等國家的干涉和抵制，只能把棉紡織品、面粉和日用輕工業品的進口關稅壓低在20%以下。

1930年《中日關稅協定》簽訂后，日本正式承認中國的關稅自主權。國民政府于次年頒布新關稅制，將進口稅則分為16類647目,稅率12級，最高50%，平均稅率為15%,從價稅與從量稅并用。與1929 年的稅則相比較，稅率增高的有451項，稅率減低者有150項，稅率未變者有232項。此次的國定稅則大幅度提高了各種普通進口商品的稅率。煙酒的稅率提高到50%,絲綢的稅率提高到45%，火柴和陶瓷制品則為40%，毛織品和高附加值食品則為35%。此外，麻織品和玻璃等進口商品的關稅也提高到30%。

1933年國民政府第三次頒布國定稅則，將稅率分為14級，從5%到80%不等，平均稅率為20%，進口貨物共分16類，172目。此次稅則較之1931年，稅率增加者有385項，照舊不變者470項。從這三次稅則中可以看到中國進口貨物的平均稅率一次比一次提高，平均稅率從8.5%提高到了20%。但是與英美等國相比中國的關稅稅率仍處于較低水平。

1937年日本發動全面侵華戰爭前。國民政府共公布了五部稅則，極大的緩解了國民政府的財政危機。改訂關稅之前的1928年南京政府的關稅收入為1.34億元，1929年則激增至2.45億多元，1930、1931年又分別增至2.92億元和3.88億元。國定關稅還在一定程度上保護了中國近代資本主義工商業的發展，但由于列強的牽制和抗日戰爭的爆發，對外國商品傾銷的抵制作用和對中國民族工商業的保護作用十分有限。

抗日戰爭爆發后為適應戰時需要，國民政府頒布《整理海關轉口稅征收辦法大綱》擴大稅收范圍、改訂轉口稅稅率，但由于戰爭的破壞和沿海地區的淪陷，關稅在政府財政中已不占重要地位。

抗日戰爭勝利后，國民政府加入《關稅與貿易總協定》。于1948年全面修訂稅則，稅則全部改為從價稅，稅率為5%-200%，較原稅率提高1——3 倍并將進口稅率分為國定稅率和協定稅率。但最終1948稅則沒有起到保護本國工商業的作用，隨著經濟體系的崩潰和戰場上的接連失利，國民政府的統治也走向了末路。

綜上所述，南京國民政府的關稅自主雖然在一定程度上擺脫了不平等條約對中國的壓迫，對本國經濟的發展有一定積極意義，但是它始終不能突破中國半殖民地半封建的社會性質。

新中國成立后，中國終于實現了真正意義上的關稅自主，而此時距離中國關稅自主權的喪失已經過去了一個世紀。