土地財政對土地利用效率的影響

黃振雄，羅能生

（湖南大學經濟與貿易學院，湖南 長沙 410079）

1 引言

中國經濟進入新常態以來，不斷高漲的房價以及地方政府的債務攀升等問題日益引發人們對土地財政的關注。一種觀點認為土地財政在推進城鎮化以及促進經濟發展的過程中發揮著重要的作用，為更好地適應社會的發展，應該對其進行改進而非完全拋棄[1-4]。另一種觀點則認為正是土地財政的存在引發了當今的諸多問題，必須對土地制度進行徹底變革[5-6]。那么，究竟應該如何正確看待土地財政？其對城市土地利用效率到底產生了什么影響？在不同區域不同條件下這種影響有何差異？應該如何來改革和完善政府的土地財政政策，提高土地利用效率？

本文將在深入分析土地財政對土地利用效率影響機理的基礎上，利用全國240個地級市動態面板數據，對土地財政對城市土地利用效率影響程度、影響狀態等進行全樣本分析，并基于不同城市和不同時間段，對其影響進行具體的差異性分析，進而提出相應的政策建議。

2 文獻綜述

已有文獻更多地是考察土地出讓方式對土地利用效率的影響。張莉等[7]從理論和實證兩方面考察了地方政府的土地出讓行為，指出在追求政績和財政缺口的背景下，地方政府官員傾向于低價出讓工業用地而高價出讓商住用地的差異化策略，造成土地資源的低效率利用。楊其靜等[8]利用中國土地市場網上的公開數據考察了土地出讓方式對土地利用效率的影響，得出協議方式出讓下的土地利用效率普遍較低這一結論。王媛等[9]基于2003—2008年的地級市數據研究地方政府干預土地市場化配置的行為及績效，發現低價出讓工業用地和更高比例的掛牌出讓商住用地的土地出讓策略為發展稟賦較差的城市帶來了顯著的產業增長，并改善了土地利用效率。牟燕等[10]基于2003—2015年中國省級面板數據檢驗了土地財政依賴對城市一級土地市場作用的機理，結果表明土地財政依賴性與土地出讓市場化程度呈現出先升后降的倒“U”型特征。范劍勇等[11]從理論和實證兩個層次論證了地方政府在出讓土地以獲取土地財政的過程中，存在將土地資源過度配置到工業部門的行為，這就導致土地資源的錯配，不利于實現土地資源的升值。陳竹等[12]以天津市靜海區為例，研究了城市擴展中商住用地、工業用地以及交通用地擴張的時序特征、空間關系及其影響因素，結果發現目前中國工業用地帶來的集聚效應遠小于商住用地，這與當前地方政府在郊區更傾向于開發工業用地而非商住用地的做法存在矛盾之處，為避免城市擴展區工業用地單一低效的擴張，有必要通過改進政策機制以激勵地方政府對城市擴展區地類空間結構進行優化，

與已有文獻相比，本文可能的邊際貢獻在于：一是從理論和實證兩個方面分析了土地財政對土地利用效率的影響，一定程度上彌補了已有文獻在研究這一問題上的不足；二是分區域討論時所選取的城市等級劃分能夠較好地克服傳統劃分的粗線條、無法揭示出區域間的非均質性這一問題；三是分析發現土地財政對土地利用效率的影響表現為倒“U”型，為正確看待土地財政現象提供了一定的實證支撐。

3 理論機制分析

1994年“分稅制”改革后，隨著財權上收和事權下放，地方政府出現巨大的財政缺口，而土地財政幾乎全部由地方政府所有這一特性使其逐漸成為地方政府獲取財政收入的主要依靠。土地作為一種特殊的資源，這一資源的利用具有顯著的外部性[13-14]，這種外部性的存在使得市場無法對其效用進行完全界定和定價，實現有效配置；同時，在中國，城市土地資源屬于國家所有，由各級政府管理，土地的一級出讓市場是由政府壟斷供給的，因而政府對土地市場的干預是必然的。而土地財政政策進一步強化了政府干預土地利用的激勵，加大了對土地利用效率的影響。

當然，土地財政對土地利用效率的影響并非簡單的線性關系，而是具有雙重性，可能增加也可能降低土地利用效率，會隨著土地財政力度的不斷加強出現倒“U”型的變化趨勢。土地財政一定程度的增加擴充了政府財政收入，政府將有更多資源投入到城市公共基礎設施建設中去，公共基礎設施的不斷完善促進了產業的發展，必然增加土地單位產出，提升土地利用效率。但政府追求土地財政的最大化，必然傾向于擴大土地資源的供應和推高土地價格。而當土地資源的供給超過一定限度，必然導致土地供求關系失衡，降低土地資源的利用效率；同時，土地價格的不斷攀升將導致土地價格與實際價值的背離，加劇土地資源的錯配，降低土地利用效率。

政府推行土地財政的重要方式是通過擴大城市商住用地和工業用地之間的價格差異來實現，如果這種差價策略維持在一定范圍內，會降低工業產業的土地成本，提高產業的效益，從而促進相關土地利用效率提升；與此同時，商住用地價格的提高會增加政府的財政收入，這又為公共基礎設施的完善創造了必要的條件，有利于土地利用效率的提升。但隨著相對價差的不斷擴大，工業用地因成本過低會造成過度配置，降低土地利用效率甚至造成土地資源的閑置；同時，過高的商住用地價格會推高房價，過高的房價會扭曲要素在行業的優化配置，降低整個社會產出效率，且過高的商住用地價格也會抑制房地產的發展，最終影響土地的利用效率。

4 實證研究設計

4.1 計量模型的設定及變量選取

依據土地財政與土地利用效率的內在的邏輯聯系，為了準確刻畫土地財政對土地利用效率的影響，擬構建以下面板模型：

式（1）中：i表示地級市；t表示年份；LEit表示各個地級市的土地利用效率；LFit表示土地財政；D表示控制變量集，包括房價、土地管理政策、人均國內生產總值、城市建成區面積、第二產業占比、第三產業占比、產業結構和商住用地相對價差；λc為地級市虛擬變量，用以控制無法觀測的地級市層面的固定效應；t為年份虛擬變量，用以控制整體宏觀經濟形勢；εit表示隨機干擾項。

由于土地出讓成本不易衡量[15]，考慮到現階段地方政府仍主要借助出讓土地獲得土地出讓金來增加地方政府收入，因而本文采用土地出讓收入作為地方政府土地財政的決策變量。為了消除量綱影響，本文以人均土地出讓收入來衡量土地財政。圖1描繪了2003—2016年中國各地級市土地財政的核密度動態演進①由于核密度函數曲線圖能夠刻畫數據在任意位置上的密度大小，且受核函數設定的影響較小，因而這一方法常用于對變量趨勢進行刻畫。土地財政的核密度動態演進正是基于這一特征對土地財政的變動趨勢進行的刻畫。下文土地利用效率的核密度動態演進同。，從中可以看出土地財政的分布呈現明顯的右偏，部分城市的土地財政收入遠高于其他城市，反映出中國土地財政存在明顯的地區差異。此外，土地財政的分布整體隨時間右移，說明中國整體城市的土地財政在不斷增加。

圖1 中國各地級市土地財政的核密度動態演進（2003—2016年）Fig.1 Dynamic evolution of kernel density of land fi nance in different cities in China (2003—2016)

圖2 中國各地級市土地利用效率的核密度動態演進（2003—2016年）Fig.2 Dynamic evolution of kernel density of land use ef fi ciency in different cities in China (2003—2016)

土地管理政策（CI）。2006年8月31日，國務院發布了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，要求工業用地必須采用招標、拍賣和掛牌方式出讓，此后工業用地的協議出讓比例開始降低。由于土地出讓主要是通過協議、招標、拍賣和掛牌方式進行，這必將對土地出讓收入產生影響。與此同時，土地管理政策的調整作為外生政策沖擊，本身并不直接影響土地利用效率。為此，本文選取土地管理政策作為土地財政的一個外生工具變量。具體做法是把2006年及其之后年份賦值為1，2006年之前年份賦值為0。

商住用地相對價差（CEP），用ln［（商業用地價格×商業用地出讓面積+住宅用地價格×出宅用地出讓面積）/（商業用地出讓面積+住宅用地出讓面積）］ - ln（工業用地價格）表示①還有一種做法是采取加權平均的處理方式，這一方法在權重的設置上存在一定的主觀性，因而本文并未采取這一做法。。

4.2 土地利用效率測算

土地利用效率的衡量方法借鑒陸銘[16]的做法，本文采取各地級市建成區每平方公里的二、三產業產出來衡量城市土地資源的利用效率。

圖2描繪了中國各地級市土地利用效率總體變動趨勢。不難發現，土地利用效率的分布呈現明顯的左偏，部分城市的土地利用效率遠高于其他城市，反映出中國土地利用效率存在明顯的地區差異。此外，土地利用效率的分布整體隨時間右移，表明中國整體城市的土地利用效率在逐步提高。

4.3 數據來源與變量的描述性統計

本文數據主要來源：一是《中國國土資源統計年鑒》（2004—2017年）和《中國城市統計年鑒》（2004—2017年）；二是EPS數據庫和Wind數據庫；三是《中國區域經濟統計年鑒》（2004—2014年）和《中國房地產統計年鑒》（2004—2017年），殘缺年份利用對數線性插值法進行補充。為了更好地消除異方差，本文對LE、LF、HP、PGDP、AREA和CEP這幾個變量進行了自然對數處理。各變量的描述性統計見表1。

從表1中可知所有變量均符合經濟學含義。進一步地，為了更為直觀地考察土地財政與土地利用效率的關系，圖3給出了二者的二維散點圖。不難看出擬合曲線呈現倒“U”型，說明土地財政的增長起初改善了土地利用效率，之后降低土地利用效率。二者之間更為精確的關系后文作一步檢驗。

5 全樣本回歸分析

5.1 基本回歸結果

考慮到異常值對結果可能產生的潛在影響，借鑒CRINO和OGLIARI[17]的做法，本文對核心變量進行1.5%的雙邊截尾處理。基本回歸結果見表2。

從模型1的回歸結果可以發現，土地財政及其二次項的回歸系數均在1%的水平上顯著，其中土地財政的回歸系數顯著為正，其二次項的回歸系數顯著為負，這意味著適度的土地財政可能促進土地利用效率提升，超過一定程度的土地財政就會降低土地利用效率，這一轉折點發生在人均土地財政為6.38時。在3360個樣本點中，55%的樣本點落在倒“U”型曲線下降的部分。這證實了現階段土地財政抑制了土地利用效率的觀點。

表1 變量的描述性統計Tab.1 Descriptive statistics

圖3 土地財政與土地利用效率的關系Fig.3 The relationship between land fi nance and land use ef fi ciency

表2 基準回歸結果Tab.2 Benchmark regression result

由模型2可知，商住用地和工業用地的相對價差及其二次項的回歸系數分別在10%和5%的水平上顯著，其中相對價差的回歸系數顯著為正，其二次項的回歸系數顯著為負，說明商住用地和工業用地的相對價差對土地利用效率的影響為倒“U”型，表明一定程度的商住用地和工業用地的相對價差有利于提升土地利用效率；而當相對價值擴大到一定程度后，就會降低土地利用效率，這也印證了前面機理分析的結論。

由模型1和模型2可知，經濟發展水平的提高有助于提升土地利用效率。可能的原因在于，隨著經濟發展水平的提高，產業結構將不斷升級，科學技術將不斷進步，單位土地的經濟產出必然不斷提高；同時，經濟的不斷發展將擴大對土地的需求,導致土地資源的稀缺程度越來越高，從而提升其價值。此外，經濟發展地區也將更加注重土地的集約利用，提升土地利用效率①實際上，經濟發展水平與土地利用效率之間存在一定程度的互為因果關系，土地利用效率的提升也有助于提高經濟發展水平。因為分析視角的原因，本文把經濟發展水平作為土地財政影響土地利用效率的控制變量來分析的，因此，有關土地利用效率對經濟發展的作用闡述不夠，而主要強調的是經濟發展水平對土地利用效率的影響，感謝評審專家提出的這一寶貴意見。。

5.2 穩健性檢驗

借鑒賈俊雪等[18]的做法，本文以土地出讓收入/地級市GDP替換之前的人均土地出讓收入。結果表明，雖然土地財政及其二次項的回歸系數大小發生變化，但都在5%的水平下顯著②由于篇幅原因，此處并未給出具體的穩健性檢驗結果，感興趣的讀者可以向筆者索取。。

6 分樣本回歸分析

為了分析不同條件下土地財政是否對土地利用效率產生不同的影響，本文從空間和政策沖擊這兩個層面進行討論。考慮到劃分后的樣本容量不足以進行工具變量回歸，本文構建動態面板雙向固定效應模型克服模型中可能存在的內生性問題。

6.1 分空間回歸結果

為了更好地刻畫區域經濟現象，本文借鑒《第一財經周刊》發布的《2017城市商業魅力排行榜》的做法將全國劃分為一線城市、二線城市、三線城市、四線城市和五線城市③第一財經下的新一線城市研究所依據2017年的160個品牌商業數據、17家互聯網公司的用戶行為數據和數據機構的城市大數據，采取主成分分析法為商業資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性5大指標賦權，以此計算得到的綜合結果作為各個地級市級別判定的依據，具體做法見http: //www.sohu.com/a/154664117_229442。。由于本文城市的樣本個數占到全國地級市總數的71%，因而能夠較好地代表全國狀況。具體回歸結果見表3。

根據Hausman檢驗可知采用動態面板固定效應模型。模型顯示土地財政對土地利用效率的影響顯著存在于二線城市和五線城市中，其他城市則不顯著，說明土地財政對土地利用效率的影響存在顯著的地區差異。可能的原因在于，二線城市具有強烈的趕超發展意愿，相對于一線城市，財政來源又相對不足，因而具有更大的利用土地財政來提高財政收入、創造發展條件的需求，其對土地利用效率的影響也會更為顯著。五線城市相對于三、四線城市而言，經濟發展更加落后，財政收入來源極其有限，所以更加依賴土地出讓來作為財政收入，也會更加重視土地資源的利用，因此，土地財政對土地利用效率的影響也更加突出。

表3 分地區回歸結果Tab.3 Sub-regional regression results

6.2 分時間段回歸結果

有研究表明制度安排也會影響土地利用效率[19]，因此，按照“四萬億”刺激計劃的提出時間將樣本劃分為兩個階段，2003—2008年為前一階段，2009—2016年為后一階段對樣本進行分析。回歸結果見表4。

從表4不難發現，“四萬億”經濟刺激計劃的實施使得土地財政對城市土地資源利用效率的影響由先前的倒“U”型轉變為之后的“U”型。刺激計劃實施之前，在1440個樣本點中，87%的樣本點落在倒“U”型曲線下降的部分，刺激計劃實施之后，在1920個樣本點中，59%的樣本點落在“U”型曲線上升的部分，說明政策沖擊使得先前土地財政對土地利用效率的影響主要以負向為主轉變為之后的以正向為主。這可能是因為，經濟刺激計劃促進了經濟增長，使得單位土地的經濟產出提高，從而提高了土地財政政策對土地利用效率的積極效應。

7 結論和政策建議

本文分析了土地財政對土地利用效率的影響機理，并用工具變量法對中國240個地級市面板數據進行實證檢驗，結果表明：（1）土地財政必然干預土地資源的市場配置，對土地利用效率產生影響；（2）土地財政對土地利用效率的影響是變化的，適度的土地財政可能促進土地利用效率的提升，超過一定限度土地財政就會降低土地利用效率；（3）商住用地和工業用地之間的相對價差對土地利用效率的影響為倒“U”型；（4）土地財政對土地利用效率的影響在不同條件下（空間和時間）具有差異性。據此本文提出以下政策建議：

表4 分時間段回歸結果Tab.4 Time-lapse regression results

（1）正視土地財政所發揮的積極作用。應該承認土地財政在中國經濟社會發展、特別是城鎮化發展中的特殊作用，應該在健全和完善土地出讓程序和政府財政制度的基礎上，進一步適度、科學利用土地財政政策來提升土地利用效率，推進城鎮化的發展。

（2）進一步規范地方政府的土地財政行為。過度的土地財政政策扭曲土地資源的優化配置，降低了土地資源的利用效率，不利于經濟社會和城市化的發展。因此，對土地財政必須加以規范和一定程度的限制，必須要改革現有的土地出讓制度，進一步提高土地出讓的市場化水平，提升土地的集約化利用程度。

（3）進一步改革官員考核機制及財稅體制。一方面，通過調整GDP在官員考核中所占的比重來削弱地方政府短期盲目出讓土地行為，另一方面，也要加大中央政府對地方政府的財政轉移力度并積極開辟諸如房產稅在內的新稅源，緩解地方政府的財政壓力，減少其通過土地出讓獲取財政收入的行為激勵。

（4）要重視土地財政政策效應的差異性，因時因地實施不同的政策措施。在地理稟賦相對較差的城市，在強化監管的同時適當放松對政府干預土地的限制，通過干預土地出讓實現土地產出的最大化。經濟發展水平較高的地區，則要逐步降低土地財政的作用，更加有效地發揮市場在土地資源配置中的決定作用。