基層公路建設融資：出路與未來

王軍

摘要：充分利用儲蓄搞基建，是中國的發展優勢。但隨著政府負債不斷規范，基層政府幾乎無法融資修路，為此，本文提出若干建議。

關鍵詞：公路;融資;政府負債

中國人均GDP僅為美國五分之一弱，半數國民卻享受了全球最好的基礎設施。這相當程度上得益于金融系統的有力支持。中國民眾有全球最高的儲蓄率，這就是中國經濟最為硬核的基本盤。中國政府無須借外債，不用太顧忌通貨膨脹，可以從容地向老百姓借錢大搞基建，為民族的明天積攢發展力量[1]。

然而，中國基層的負債基建模式卻遇到了前所未有的困難。例如，基層公路作為最基本的基礎設施，對其的金融支持正系統性清零，即將斷糧。

1政策變化與變通

以國發（2014）43號文為標志，中央政府全面開始啟動對地方政府債務的治理和清理。至今，縣政級府預算能支持金融手段僅有PPP、專項債。對公路交通而言，PPP、專項債限于收費公路（基本為高速公路）。中國現有道路485萬公里，其中14萬公里為高速公路，占比百分之三左右。

縣級政府能修的公路，絕大部分都是不能收費的公路。依目前的形勢，這些公路，要想得到銀行的支持，必須有相應的特定收入來源，這與不收費政策完全相悖。銀行對此的變通，就是認可業主的綜合收益，即業主（通常是國企平臺）須有其他綜合收入來覆蓋公路投資。

大部分平臺國企，并無實際主業，經營性資產缺乏，能用以覆蓋支出的，往往是財政撥付、資源性收入（如砂石）、資產處置收入或部分公益性收費，這些收入大都不可持續。接下來兩三年，那些期待進行基礎建設的地方政府，馬上就面臨著收入來源干枯，資金后繼無源。

一旦如此，中國基層特別是中西部縣域的基建投資，將出現集體性休克。即使中央出臺更大規模的專項債，也無濟于事。因為大部分基礎建設，沒有辦法實現收費。國企平臺的金融資源，即使經過銀行變通之后，也是無水之源，很快就會耗盡。這是一個無法想象的深淵，中央政府不可能座視不理。

2將來與出路

中國基建，天下無敵，但也有不足，也有短板。短板還在基層，還在縣域，還在西部，任重而道遠。要論事關國家崛起，縣域基建自然比不上華為、中芯國際的重要性。要論事關國計民生、國防戰備，縣域基建也更比不得南水北調、西電東送、川藏鐵路、高鐵八縱八橫等等世紀大工程。

但是，對于2000多個縣級基層政府的長官而言，面對基層父老的生計，面對上級的政績考核，要改觀民眾生活，除了招商引資，基建仍然是最現實的抓手。與此互為映襯的，則是，土地和地產依然是政府最直接的收益手段和最硬的資產，也是負債建設的唯一的可持續依托。

發達如美國，其地方的主要財源，都來自土地與房產，與中國地方沒有實質區別。中國當然要防止地產泡沫，做大實業，做強高科技，但也切切不能脫離實際，對西部小縣城提與深圳一樣的高大上的發展目標。美國也并非遍地西雅圖，到處高科技。

面對未來可能的基建休克，筆者建議如下：

（1）對地方預算內債務要保持警惕，但對平臺企業要適度放松管制。

對于預算內債務，近年來，通過PPP和專項債的預算化，嚴控平臺企業貸款，已經達到了中央嚴控地方政府無度借債的目的。但是，通過PPP和專項債的管道流出的資金，根本滿足不了地方公益性基建的需要。為此，有必要對政府平臺企業的銀行貸款網開一面。只要債務不直接進入預算，就應當把風險甄別的任務交給銀行，而不是銀監會一刀封殺。

（2）探索平臺企業運營債務和可持續發展的新模式

平臺國企的公益性建設功能是不可替代的。這是當今中國的現實。不要指望有國有企業之外的業主，不計得失來為公眾修公路;也不要指望地方政府可憐的當期預算剩余（多數縣級政府為0）來修公路。修路，本可造福百姓百年，僅僅因為擔憂政府過度負債，就放著民眾大把儲蓄不用，無所作為，因噎廢食，錯失發展良機，近似于犯罪。

平臺企業最大的資產往往是土地，這些土地，大可以借混合制的優勢，與強勢地產企業合作，創出大筆現金流，大大改善平臺企業的財務狀況，更可以作為貸款搞建設的憑借。當年土地打捆基礎設施的貸款模式，大大改善了地方的基礎設施，各地土儲中心也是有功勞的。因為2016年禁令，這一模式基本剎車（財政部四部委《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》）。土地財政現在已經上收嚴管。但是，地產加基礎模式，似乎并沒有被政策禁止，平臺企業或可以加以摸索，為地方建設開辟出新的財源[2]。

參考文獻

[1]劉婷婷.新形勢下高速公路企業基層黨支部建設探析[J].老區建設，2017（16）：14-16.

[2]王亞天.關于加強基層公路文化建設的思考[J].才智，2014（32）：370.