淺談監(jiān)察委員會(huì)的法律地位與監(jiān)察權(quán)性質(zhì)

馮元 山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西大同

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）于2018年3月經(jīng)第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)。制定《監(jiān)察法》是我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要一環(huán),體現(xiàn)了重大改革于法有據(jù)的方針。此項(xiàng)改革的重大意義獲得普遍認(rèn)同。首先，從內(nèi)容上看，它以遏制國(guó)家公職人員腐敗和建立反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制為宗旨,用迅捷果斷的方式査處違紀(jì)違法的公職人員；其次,從改革涉及的方面看,改革力度之大、影響面之廣，令人始料不及。改革不僅涉及憲法修改，還涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)上的重要調(diào)整和完善，以及有關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)調(diào)整和相關(guān)法律規(guī)定。

一、監(jiān)察委員會(huì)的法律地位與監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)

（一）監(jiān)察委員會(huì)的法律地位

首先，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)地位的理解要從其在國(guó)家政權(quán)組織形式中的位置來(lái)分析。依照憲法,人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。按照《監(jiān)察法》第8條、第9條和第53條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做專項(xiàng)工作報(bào)告，并接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，憲法中增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，這就在原有的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中增加了一個(gè)獨(dú)立的、居于全國(guó)人大及其常委會(huì)之下而與“一府兩院”相平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，相應(yīng)地，憲法上原有的國(guó)家權(quán)力配置及國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系被改變，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容隨之豐富。

其次，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，人們觀點(diǎn)不一。有人認(rèn)為它是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樗〈嗽瓉?lái)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)；有人認(rèn)為它具有司法機(jī)關(guān)的屬性，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的反貪反瀆等部門轉(zhuǎn)隸之后，它擁有了職務(wù)犯罪偵查權(quán)；還有人認(rèn)為，它是在立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)”，它是三權(quán)之外的新型權(quán)力機(jī)關(guān)。在種種討論中，較為普遍接受的是監(jiān)察委員會(huì)因兼具行政權(quán)與司法權(quán)性質(zhì)而成為一種綜合性監(jiān)督機(jī)關(guān)。《監(jiān)察法》將監(jiān)察委員會(huì)定位為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。和“專責(zé)機(jī)關(guān)”的法律定位相配合，監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的政治機(jī)關(guān)，這是我們?nèi)胬斫獗O(jiān)察委員會(huì)法律地位的另一個(gè)方面，監(jiān)察委員會(huì)不同于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，它和紀(jì)委合署辦公，內(nèi)部人員雖有交叉，但監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容和辦案流程有明顯的分別，這樣的設(shè)置既是傳統(tǒng)的延續(xù)，也是時(shí)代創(chuàng)新。雖然行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都可以歸于廣義上的政治機(jī)關(guān)，但監(jiān)察委員會(huì)的政治性應(yīng)該是狹義上的。行政機(jī)關(guān)是管理社會(huì)事務(wù)和執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)是適用和實(shí)施法律的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)則是開(kāi)展反腐敗工作、實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋的機(jī)關(guān)，所以《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察工作規(guī)定了特別的原則。作為反腐敗的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)“威高權(quán)重”，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，監(jiān)察委員會(huì)及其人員在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)過(guò)程中,不僅需要較髙的專業(yè)素質(zhì)，還要保持極強(qiáng)的政治意識(shí)和法律意識(shí)，在工作實(shí)踐中既要堅(jiān)持黨的政策策略，也要遵循法律規(guī)定。這是《監(jiān)察法》對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的指導(dǎo)原則。

最后，監(jiān)察委員會(huì)定位于執(zhí)行監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)為反腐而整合設(shè)立，但在推進(jìn)反腐的同時(shí)也要全面定位它的屬性，即監(jiān)察權(quán)的首要價(jià)值是反腐，但反腐不應(yīng)是它存在的全部意義，將監(jiān)察權(quán)定位于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,更為符合當(dāng)代監(jiān)察制度的發(fā)展趨勢(shì),更能深刻釋放權(quán)力制衡中的權(quán)利保障要求，監(jiān)察權(quán)的定位唯有與當(dāng)代世界監(jiān)察制度的發(fā)展趨勢(shì)相吻合，方能形成互動(dòng)之勢(shì)，完成設(shè)立監(jiān)察權(quán) 的治理策略。

（二）監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)

對(duì)于該問(wèn)題，主要有兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職權(quán)主要來(lái)源于行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的職權(quán),它沒(méi)有超出現(xiàn)行憲法“一府兩院”框架下的行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)的外延，所以它的權(quán)力名稱是新的,但權(quán)力類型卻不是新創(chuàng)的。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察職權(quán)是現(xiàn)代公共權(quán)力的“第四權(quán)”，即由獨(dú)立于立法、司法和行政之外的其他獨(dú)立部門來(lái)負(fù)責(zé)、承擔(dān)立法權(quán)和司法權(quán)無(wú)法負(fù)荷或涵括的工作。

首先，雖然監(jiān)察制度在中國(guó)歷史悠久,最早甚至可以追溯至秦朝的監(jiān)察御史制度，但是改革中的監(jiān)察體制不同于古代的監(jiān)察制度。改革中的監(jiān)察體制具有新的特點(diǎn),它在權(quán)力機(jī)關(guān)之下卻相對(duì)獨(dú)立，監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。同時(shí)，它獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)，與行政權(quán)、司法權(quán)分立,確保真正落實(shí)監(jiān)察職責(zé)。從這個(gè)特點(diǎn)看，它不能簡(jiǎn)單歸屬于當(dāng)代任何一種監(jiān)察體制。故而，如今的監(jiān)察權(quán)是綜合國(guó)情和歷史傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的有中國(guó)特色的監(jiān)察制度。

其次，對(duì)于“第四權(quán)”到底指哪種權(quán)力說(shuō)法不一。一般來(lái)說(shuō)，“第四權(quán)”之外的三權(quán)應(yīng)是指西方分權(quán)體制下的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，但對(duì)于三權(quán)之外的第四權(quán)卻無(wú)共識(shí)，它可以指新聞監(jiān)督權(quán)，也可以指監(jiān)察權(quán)，在我國(guó)的監(jiān)察體制改革中若將監(jiān)察職權(quán)定位為“第四權(quán)”，不僅稱謂上容易引起誤解，在理論上也容易混淆我國(guó)的人民代表大會(huì)制度和西方三權(quán)分立制度的本質(zhì)。

再次，當(dāng)代中國(guó)的監(jiān)察權(quán)不同于“五權(quán)憲法”中的監(jiān)察權(quán)。“五權(quán)憲法”由孫中山先生提出，他主張監(jiān)察權(quán)從議會(huì)中獨(dú)立出來(lái),與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)平行,加上考試權(quán)形成五權(quán)分立體制。改革后的監(jiān)察權(quán)是立法權(quán)之下的，與司法權(quán)、行政權(quán)并立的獨(dú)立權(quán)力。它雖因整合不同部門權(quán)力而產(chǎn)生,但不是三個(gè)部門職能的簡(jiǎn)單疊加，而是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),因其專司國(guó)家監(jiān)察之職而具有更強(qiáng)的超然性。兩個(gè)原則是理解國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法律地位的前提：其一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)人大之下,接受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；其二,監(jiān)察委員會(huì)在履職時(shí)應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門分工合作，相互配合，相互制約。這在《監(jiān)察法》第4條中體現(xiàn)出來(lái)了。

最后，關(guān)于監(jiān)察權(quán)的對(duì)象和范圍問(wèn)題。《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依照監(jiān)察法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。這里強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察工作的原則和方針,即監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象主要是人,而不是機(jī)構(gòu)，并且是針對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，只要出現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的可能性就都在監(jiān)督和考察的范圍之內(nèi)。