監察委員會權力監督機制初探

郭思雨 北京工商大學法學院 北京 100048

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，通過專門的法律明確了監察委的法律地位、組織機構、監察程序、職責權限等方面的重要內容，為監察委員會的組織和工作提供了正式的法律依據。作為目前我國最重要的反腐敗機構和監督執法機關，監察委員會在工作中將會享有廣泛的職權，并會在行使這些職權的過程中對被監察對象和相關人員的權利產生巨大的影響。但權力是把雙刃劍，自身權力缺乏監督制約的反腐敗機構同樣有可能走向腐敗，因此在積極探索科學界定監察委權力范圍，提高監察委反腐敗效果的同時，構建科學、全面的監督機制也是保證這一機構能夠順利、平穩運行，贏得公職人員和人民群眾信任的重要舉措。《中華人民共和國監察法》在第七章專門規定了對監察機關和監察人員的監督，為內外部力量對監察委員會及其工作人員的監察工作實施監督和制約提供了法律依據。但就第七章的內容來講，無論是接受內部監督還是外部監督的規定都較為籠統，沒有更為細化的規定，缺乏相應的可使用性和可操作性，導致對權力監督制約的效果無法有效發揮。與黨的紀律委員會相比，監察委員會作為一個獨立的國家機關，除了要自覺接受中國共產黨的領導之外，還必須遵守《憲法》所確立的人民民主專政的國家性質和人民代表大會制度方面的要求，遵守《監察法》中的相關規定。而對《監察法》中有關監察機關和監察人員的監督的規定，應當予以細化，使其更具操作性，能夠有效地監督監察機關國家監察權的行使，有效地預防和懲治權力濫用的問題。根據其在運行過程中應當接受的監督，主要應當從以下幾個方面加以細化：

一、人民代表大會的監督

《憲法》當中規定了各級監察委員由人民代表大會產生，并對其負責。《監察法》第五十三條中也明確規定監察委員會應當接受人民代表大會及其常委會的監督。由此表明，監察委員會其產生方式和法律地位與的“一府兩院”基本類似，都將有由同級人民代表大會產生，對其負責，受其監督。 因此，現行的《各級人民代表大會常務委員會監督法》所規定的監督方式都將可以適用于對監察委員會的監督，具體監督形式應包括：聽取和審議專項工作報告，對工作進行專項調查，審議并公布監察機關的專項工作報告、提出詢問和質詢，組織對于特定問題的調查，對撤職案進行審議和決定等。此外，比照“一府兩院”目前的工作模式，各級監察委員會應當在規定期間向本級人民代表大會作年度工作報告，接受人大代表的審議和表決。

二、人民群眾的監督

《中華人民共和國憲法》第四十一條規定了中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，公民有依法獲得國家賠償的權利。《監察法》第五十四條也規定了監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。具體而言，人民群眾對監察委的監督可以采取以下幾種方式來實現：

1、公民個人直接監督。由于監察委的權限就是對“行使公權力的公職人員依法實施監察”，因此人民群眾對于在日常生活中發現的屬于監察委監督范圍內的公職人員違法失職行為都有權向監察委提出申訴、控告或檢舉，監察委對此不能拒絕或拖延受理。同時，要做好對申訴人、控告人、檢舉人的保護工作，并且應當依法及時向其反饋對被監察人員的調查處理結果。申訴人、控告人、檢舉人對監察處理結果不滿意的，應當有權依法申請復議，或向上一級監察委員會申請復核。

2、被監察人員的監督。由于行使公權力人員的范圍極其廣泛，各自所在單位也包括國家機關、國有企事業單位等多種性質不同的類型，因此這些被監察人員所涉及的行為既可能屬于違反職業道德、違反單位紀律或輕微的違法行為，也可能是嚴重的職務犯罪行為，監察人員在辦案過程中既要準確認定被監察人行為的性質，嚴格遵循不同的程序加以處理，更要尊重被監察人的主體地位，依法保障其應當享有的基本權利。監察委員會在辦案過程中不允許對被監察人采取暴力、威脅、引誘、欺騙等違法調查措施，并要對在監察過程中違法造成的被監察人人身、財產權利損害進行賠償。被監察人對于監察委員會作出的除移送檢察機關以外的其他處置決定應當有權向決定機關提起復議，并在對復議決定不服時向上一級機關申請復核。在監察機關作出的處置最終被有權機關認定為錯誤時，被監察人應當有權申請國家賠償。

3、成立人民監察員委員會。由于監察委的職責是監督其他公職人員的違法失職行為，行使的是“監督者”職權，但其本身也屬于國家機關，其自身及其工作人員也需要接受相應的監督。當人民群眾申訴、控告、檢舉的對象本身就是監察委及其工作人員，由監察委自己來處理涉及自身利益的監督事項顯然會違背“任何人不能作自己的法官”這一基本原則。但如果再成立一個全新的國家機關來監督監察委，則會形成兩個國家機關之間彼此互相監督的局面，從而影響監察委依法行使職權的獨立性和權威性，最終會削弱監察委的監督范圍和監督效果，因此有必要成立非常設機構“人民監察員委員會”來處理針對監察委員會工作人員在履職過程中的違法、失職行為而提出的申訴、控告和檢舉。當然，基于綜合考慮公正與效率的平衡問題，對監察委工作人員的違法、失職行為原則上由監察委系統自身內部先行處理，并且應當賦予提出申訴、控告、檢舉的雙方當事人以申請復議、復核的權利，只有對上級監察委的復核結果仍然不服的，才交由上級監察委對應的人民監察委員會來最終裁決。

三、監察委員會的自我監督

1、推行監察公開制度。防范任何公權力被濫用的重要措施之一就是對權力的運行方式、運行過程和運行結果進行適當的公開。為此，國務院制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求各級人民政府對于在法定范圍內的信息主動公開或依申請公開。監察委的工作內容既是監督其他公權力，本身作為公權力行使機關自然也要接受監督，因此同樣應當建立相應的監察公開制度。《監察法》在立法中也規定了監察機關應當對監察信息進行公開。當然，考慮到監察委的職權分為監督權、調查權和處置權三種類型，秘密性是保障調查權有效行使的重要原則，因此有關調查權的行使因辦案需要可以作為公開原則的例外。但對于被監察對象的監督和處置結果如最終沒有啟動司法程序，則也應當通過公報、網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。此外，對于涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的監察信息同樣可以成為監察公開原則中的例外情形，但是對于經權利人同意公開或者監察機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的監察信息，可以予以公開。

2、建立完善的內部監督機制。《監察法》明確規定了監察委員會需要設立內部專門的監督機構加強對監察人員的監督。為了保證監督的效率和專業性、準確性，任何國家機關都應當首先建立一套完備的內部監督體制，其內容既包括同一個機關內部各部門之間權限的合理分工，也包括同一系統內部上下級機關之間相互關系和監督方式的合理確定。因此，對于同一監察委內部，應當首先按照案件性質以及具體職權性質上的差別來建立不同的業務部門，如將處理違法行為和處理違紀行為的部門分開，行使監督權、調查權和處置權的部門分開，行使對外監督與對內自我監督職權的部門分開等等。而在上下級監察委之間，應加強上級監察委員會對于下級監察委員會的領導和監督職能，上級監察委員會有權對下級監察委員會正在處理案件進行審查、質詢、調取材料、發布指令，并且對下級監察委做出的處置決定依職權進行變更、撤銷，或對不服下級監察委復議決定的申請進行復核處理。

四、司法機關的監督

依照《監察法》第十一條對于監察委員會職責的規定，首先，由于監察委的監督范圍包括涉及到公職人員“道德操守”方面的內容，因此針對此類事項的紀律監督、紀律調查和紀律處分事項司法機關無權介入監督。其次，對于涉及“職務違法”的案件，由于對該類案件的監督權是從原《行政監察法》所規定的權限轉化而來，即對此類案件無法提起行政訴訟，故司法機關仍然無權對其進行監督。第三，對于涉及“職務犯罪”的案件，《監察法》明確排除了監察委對被監察對象進行刑事責任認定的權力，其對職務犯罪行為的處理方式也僅限于將監察對象及調查結果移送檢察機關對案件進行審查起訴。但如何理解檢察機關對此類案件的處理方式則可能會存在一定的爭議。筆者認為，由于刑事責任是一種最嚴重的法律責任，涉及到對被定罪人名譽、財產、自由甚至是生命的剝奪，因此必須對行使這一權力的相關機關進行全面的監督和制約。根據該《監察法》的規定，監察委的出現只是會影響到有關職務犯罪的偵查主體、立案管轄和偵查權限的行使，并沒有改變刑事訴訟中“分工負責、互相配合、互相制約原則”以及“提起公訴”一章的基本規定。至于說監察委員會對職務犯罪案件進行的“調查”不同于刑事訴訟法中所規定的“偵查”，但在工作內容和辦案性質上都應當屬于對職務犯罪嫌疑人的甄別、確定和對有關犯罪證據的收集、核實。一旦案件進入刑事訴訟程序，檢察機關仍然應當有權對監察委移送提起公訴案件的案卷及證據材料進行審查，并在符合法定條件的情況下要求監察委說明相關辦案程序和證據的合法性、將案件退回監察委進行補充偵（調）查或依法作出不起訴的決定。

需要注意的是，根據《監察法》的規定，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。其中，除談話、留置之外，都屬于《刑事訴訟法》所規定的偵查措施，即便是“談話”和“留置”，雖然其源頭來自于《行政監察法》、《人民警察法》，并不屬于刑事訴訟中的偵查措施，但是《監察法》明確了其在職務犯罪案件監察過程中適用的可能性。由于我國《刑事訴訟法》本來就將強制措施與偵查措施分別規定為兩種不同性質的措施，并適用不同的司法監督方式，因此對于留置的適用雖不需要事先報請檢察機關的批準，但在案件移送審查起訴之后，檢察機關如果發現“談話”、“留置”涉嫌違法的，有權要求監察機關說明其行為的合法性，或重新進行有關的調查措施。

當然，為了減少檢察機關在審查起訴過程中受到來自監察委員會的壓力，同時為了防止檢察機關在審查監察委移送起訴案件的犯罪嫌疑人是檢察人員時對監察人員故意進行刁難或阻撓案件的有效辦理，可以在職務犯罪案件中實現異地起訴制度，即監察委員會應當將職務犯罪案件移送至不屬于本委員會監察范圍之內的同級、臨近檢察機關，或者是跨行政區檢察院提起公訴。對于影響較大的案件，也可以通過移送管轄和指定管轄的方式將案件交由合適的檢察機關提起公訴，以有效避免監察權與檢察權之間發生不必要的摩擦和沖突。

五、構建監察委監督機制過程中需要解決的幾個問題

1、正確處理垂直監督與同級監督之間的關系。根據《監察法》第九條的規定，地方各級監察委員會應對上一級監察委員會負責，并接受上一級監察委員會監督。不過，要使監察委的監督職能得到有效發揮，就必須要打破地方保護主義對查辦公職人員違法犯罪的干擾。部分國家和地區設立的獨立監察機構往往直接隸屬于國家或地區的最高元首或最高權力機構，無需對其他國家機關負責，以此來最大程度地實現監督范圍的廣泛性和監督行動的有效性。但另一方面，人民代表大會制是我國根本的政治制度，監察委的工作不可能脫離人民的監督。為有效發揮監察委的職能，原則上有關工作業務方面的監督應當主要由上級監察委來負責完成，尤其是要注重發揮上級監察委在同步監督、業務監督方面的優勢，而同級人大及其常委會監督則應當將工作重心放在事后監督、宏觀監督方面。

2、注重各種監督方式之間的協調。豐富的監督方式雖然可以保證監督范圍的完整性，但如果不能夠有效協調彼此之間的關系，則有可能導致監督范圍的交叉、重疊，結果既有可能是監督主體之間彼此推諉，反而造成監督空白，或者可能造成監督過度，被監督對象在面對多個監督主體時變得無所適從、無所作為，極大地削弱被監督對象的工作效率。對監察委的監督大體上可以包括對監察委工作成果的監督和對監察委工作人員職務行為的監督。鑒于人民代表大會及其常委會的法律地位、職責范圍及工作方式，其對監察委的監督應當主要通過聽取、審議報告、提出質詢等方式來實現，重心則主要落在對監察委整體工作成果的監督上，應當盡量避免個案監督。相比之下，人民群眾受到監督能力、監督渠道、業務水平等方面的限制，其更容易實現對監察委工作人員個人職務行為及對其他國家公職人員個人職務行為的監察處理結果的監督。與之類似的是，司法機關由于受訴訟法律的明確限制，只能對監察委特定個案工作成果進行監督，只有上級監察委才有權對下級監察委的所有工作成果和工作人員及自身內部工作人員進行全面監督。