農房整治的衢州經驗與啟示

王周賓

9月19日-21日，農業農村部“根在基層”青年干部調研實踐活動期間，筆者赴浙江省衢州市調研農村人居環境整治工作，重點關注了衢州市開展農房整治的工作情況，與省市縣三級農業農村部門工作人員、村干部、大學生“村官”進行了座談交流，并在江山市、開化縣進行了實地調研。調研發現，衢州市從編制全域村莊規劃入手，加強黨建統領，狠抓農房整治，健全管理體系，重塑農村風貌，走出了一條以農房整治為切入點、以激發閑置農房資源活力為核心、加強農村宅基地管理探索宅基地改革的路子。

一、衢州市的主要做法和經驗

（一）全方位編制鄉村建設規劃

科學的鄉村建設規劃是農村現代化建設和經濟社會發展的前提和基礎，衢州市從村莊建設規劃入手，下大力氣做好鄉村建設的規劃設計。一是推動建立鄉村規劃體系。衢州市研究制定了《村莊規劃編制導則》《村莊規劃編制審批辦法》，以鄉村建設規劃為統領，各縣市因地制宜編制縣域鄉村建設規劃，如常山縣、開化縣分別編制了《農房建設風貌特色管理辦法》。根據鄉村建設總體規劃，編制細化的村莊布點規劃、村莊規劃、村莊設計、農房設計，探索建立了科學系統、操作性強的鄉村規劃體系。二是明確村莊分類做好管控。根據衢州市鄉村建設規劃，對全市8145個自然村進行分類管控，各縣市形成了適建村、限建村、禁建村目錄。同時，引導農房集聚建設，確定農民集聚點91個，積極探索“跨村建房”“移房出村”，優化農村土地資源配置，破解農民建房選址難、零星分散的問題。三是引導農房建設規范化。衢州市制定農房建設風貌管控正面和負面清單，推進農房規范化建設。正面清單引導農房建設要依據江南韻味和鄉村特色，集中建房、限制高度、統一風貌、綠化庭院。負面清單引導農房建設不觸及底線，嚴格做到“六不能”，即不能在沿路沿河控制區建房，不能在水源地保護區建房，不能在風景名勝區建房，不能占用耕地建房，不能在地質災害區建房，不能圈占大圍墻建房。

（二）建立工作機制強化督查考核

農房整治讓村莊很養眼

根據衢州市委市政府的統一部署，各縣市在政策制度層面細化實施細則，在工作推進層面探索方式辦法。一是建立市縣聯動的工作機制。市縣兩級組建農房整治專班，負責農房整治的統籌協調；在鄉鎮層面，建立縣領導包鄉、部門聯村的工作機制；在各行政村，將農房整治和建房監管納入基層網格化管理，村“兩委”干部任網格長，壓實網格責任，共同推進農房整治工作。二是堅持黨建引領共建共享。堅持農房整治從黨員、干部、財政供養人員、兩代表一委員開始，逐戶登記造冊、銷號管理，讓普通群眾信服政策的統一性。同時，將“一戶多宅”和農房整治納入黨員聯戶包事制度，通過黨員聯戶評比、美麗庭院評選等形式激發黨員和群眾的積極性，引導群眾自主開展農房整治。三是強化督查考核壓實工作責任。衢州市建立“縣領導分管+國土、規劃、綜合執法部門+鄉鎮干部+村兩委+網格員”的捆綁考核責任體系，各縣市也制定了實施細則，就農房整治對縣直部門和鄉鎮（街道）進行全面考核。據介紹，市督查考核辦公室對農房整治情況以鄉鎮為單位進行分類排名通報，對連續排名末位的鄉鎮長進行問責，部分鄉鎮“一把手”因農房整治工作不力甚至被免職。

（三）下大力氣整治“一戶多宅”

衢州市將“一戶多宅”整治作為盤活宅基地資源的關鍵和核心，發揮黨建引領作用，注重激發農民群眾的自主性。2018年以來累計整治“一戶多宅”3.3萬宗，面積343.7萬平方米。一是調查統計摸清家底。全面普查宅基地和農房信息，做到農房信息“一戶一檔、一村一冊、一鄉一庫”，把底子摸清、把問題弄清、把類型分清。據統計，農房整治工作啟動前，衢州全市60萬幢農房中，非法“一戶多宅”達3萬多幢。二是分類推進集中整治。本著實事求是的原則，衢州市“一戶多宅”整治不搞一刀切，對具有保留價值的、有鄉村特色且保存較好的舊宅，村集體統一收儲，或調劑使用或招商開發；對風貌不協調或損害他人合法權益和集體權益的，限期整改；對占用耕地、年久失修、影響交通或消防安全的限期拆除。三是注重拆除與利用相結合。調查顯示，衢州市常年閑置農房達120萬平方米，大部分是季節性閑置，部分農房全年居住時間不超過20天。全市“一戶多宅”整治后，有的復墾為耕地，有的興建停車場、健身場所等公共設施。據統計，復墾為耕地的1858畝，用于公共設施建設的261畝。開化縣東坑口村利用“一戶多宅”整治出的空間建造鄉賢樓，以宅基地置換或租賃的形式供鄉賢返鄉居住，破解鄉賢回歸難題。

（四）深化改革激發資源活力

衢州市把“村莊有新貌，產業有發展”作為改革的出發點和落腳點，探索建立體制機制激發閑置宅基地和農房的資源活力。一是通過集體收儲閑置農房發展產業。鼓勵村集體收儲具有保留利用價值的傳統民居和閑置農房，吸引外來資本發展鄉村旅游、高端民宿、康養基地等產業。2018年全市收儲閑置農房面積47.9萬平方米，調劑使用16.24萬平方米。開化縣金星村與茗游旅游公司簽署合作協議，采用“公司+農戶”的模式，對全村閑置農房進行改造和管理運營，村民得到了實實在在的收益。二是通過局部試點探索宅基地改革。積極探索宅基地“三權分置”改革，柯城區研究出臺了《推動農村宅基地“三權分置”實施意見（試行）》，并在九華鄉新宅村為村民頒發了農村宅基地不動產權登記證書，將農房使用權剝離出來，用于發展休閑農業等產業。龍游縣制定了《農村閑置集體建設用地貸款管理辦法（試行）》，設立財政風險金，探索宅基地和農房流轉使用權抵押，打通宅基地和農房抵押貸款的堵點和難點。三是通過信息系統和產權交易平臺加強管理和利用。建立衢州市農房和土地綜合整治信息系統，對全市范圍內的農房基礎信息進行采集、錄入，并定期更新。同時，發揮農村產權交易中心的平臺優勢，整合鄉村土地資源，對外發布招商信息，組織線上拍賣，發揮平臺對接市場、配置資源的作用，實現農村閑置宅基地和農房的市場溢價。

二、工作中存在的困難和問題

（一）工作推進尚未形成合力

對于宅基地管理和改革，市級部門、縣市之間、鄉鎮之間重視程度不同，農房整治工作存在不平衡的現象。宅基地管理與改革工作由農業農村部門牽頭，但需要自然資源、住建等相關部門的配合，目前還是主要靠市委主要領導的推動，各部門合力推進的機制尚未形成。近年來農業農村改革任務艱巨，但隨著鄉鎮事業單位改革的推進，基層農經隊伍在不斷弱化，推進宅基地管理與改革面臨著無隊伍、無經驗、無經費的難題。

（二）“一戶多宅”徹底整治難度很大

“一戶多宅”歷史成因復雜，國家的政策和制度還不明確，基層推進“一戶多宅”整治工作對政策界限很難把握。一方面，要本著實事求是的原則，針對不同成因分類施策，不搞“一刀切”，盡量做到科學合理；另一方面，農民群眾想要政府一把尺子量到底，制定統一的規范和標準，不能厚此薄彼。因此，工作推進中存在不少困難。

（三）深化改革的頂層設計亟需跟進

衢州市委市政府對宅基地管理和改革工作非常重視，但各縣市在參與改革創新中比較茫然。調研發現，很多基層干部都認為宅基地管理和改革的制度設計是國家層面的事情，有的還受限于現行的法律法規，比如閑置農房流轉的使用權證拿不到手就會導致融資抵押難，基層干部不知怎么破解，也不敢貿然創新。

三、幾點認識和思考

（一）規劃引領很重要，堅持不懈推進規劃更重要

這次調研中，筆者發現，衢州市縣干部的規劃統領意識很強，大到市域范圍內的農村整體風貌規劃，小到一個村的村莊建設規劃，每個項目或計劃落地前都請專業機構因地制宜制定詳細規劃。衢州市農業農村局副局長陳東介紹，高標準制定規劃很重要，更重要的是堅持不懈執行規劃，黨中央作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，各地都在如火如荼地圍繞實施鄉村振興戰略開展農業農村工作，但必須要認識到鄉村振興不是一朝一夕或三年五年就能完成的，要做好打持久戰的準備，通過科學制定長期規劃，按步驟分類別一件事接著一件事干，準確把握任務的長期性、鄉村的差異性和發展走勢分化特征，既盡力而為又量力而行，堅持因地制宜分類施策，不搞千篇一律和“一刀切”，扎扎實實推動鄉村振興戰略實施。

（二）建立機制很重要，層層抓好責任落實更重要

建立工作推進機制是抓好工作落實的基礎條件，層層壓實責任是推動工作落實的重要保障。針對農房整治這項工作，衢州市建立了市委市政府主要領導牽頭的工作機制，更重要的是把這項工作列入對市縣各部門和鄉鎮（街道）的綜合考核，并由市人大和市政協組建督查組實地督察農房整治工作落實情況。充分發揮“今日聚焦”等電視媒體監督作用，對農房整治形成輿論壓力，多渠道監督農房整治工作責任落實。同時也發現，在實施鄉村振興戰略過程中，雖然各縣市都建立了相應的工作推進機制，但有的縣市對工作責任的落實暫未作出具體規定，還沒有將實施鄉村振興戰略工作落實情況納入對有關部門和黨政領導干部的考核中，實施鄉村振興戰略仍然存在責任落實上的困難和問題。

（三）改革創新很重要，農民群眾長期獲益更重要

深化農村改革是農業農村現代化的不竭動力。衢州市基于農村發展的現實需要，秉承“農民要什么，政府干什么”的理念，針對農民群眾對宅基地和居住環境的需求開展閑置農房整治，并通過試點探索農村宅基地“三權分置”改革。通過堅持不懈的農房整治，一方面，極大地拓展了公共空間，配套了休閑場所、綠化區域、停車場等公共設施，使原本雜亂無章的鄉村面貌變得井然有序，群眾們紛紛拍手叫好；另一方面，村集體收儲閑置宅基地和農房，通過招商引資發展鄉村旅游和休閑民宿，助推了鄉村產業發展。調研也發現，目前當地招商引資發展鄉村旅游和民宿產業大多由外來商戶主導，農戶把閑置農房往往“一租了事”，參與度不高，只有少數民宿接收當地群眾務工。如何讓農民群眾深度參與閑置農房的開發和利用，通過建立長效機制讓農民群眾在鄉村產業發展中長期獲益，使農民群眾真正成為改革的參與者、推動者、獲益者，需要進一步思考謀劃和加以解決。