加強地方人大“兩個機關”建設的幾點思考

陳松來

黨的十九大報告提出“要使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”（簡稱“兩個機關”），為不斷加強完善人民代表大會制度賦予了新的內涵。本文試就當前在“兩個機關”建設中存在的問題展開分析，提出新時代加強人大“兩個機關”建設的幾點思考。

一、“兩個機關”建設的深刻內涵

“兩個機關”的重要論述，是習近平總書記立足新時代，緊緊圍繞健全人民當家作主制度體系、發展社會主義民主政治的總體目標，提出的新思維、新論斷。“兩個機關”的提出，一方面明確了人大職責定位、目標要求，明確了人大工作的主抓手和著力點，即全面擔負起憲法和法律賦予的各項職責的“工作機關”，依法行使立法權、監督權、決定權、任免權;密切聯系人民群眾的“代表機關”，充分發揮代表的橋梁紐帶作用，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。另一方面精準定位了新時代人大工作的新要求、新部署，為長期堅持、不斷完善人民代表大會制度指明了前進方向、提供了基本遵循。“兩個機關”新定位，拓展了人民代表大會制度的科學內涵、基本特征和本質要求。

首先，人大是工作機關。工作機關是相對于職責而言的，即憲法和地方組織法賦予縣級以上地方人民代表大會常務委員會14項職權，主要有監督權、決定權、任免權等。地方人大及其常委會是處在社會主義民主法治建設第一線。根據人大的職能定位，與國家行政、監察、審判、檢察機關一樣，肩負的任務繁重，同樣面臨著并且必須進行大量的、經常性的工作，這是由人大的職能定位決定的。

其次，人大是代表機關。憲法第二條第一款規定中華人民共和國的一切權力屬于人民，第二款規定人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這規定了人民行使國家權力的方式，換句話說，人民行使國家權力和管理國家事務，不是直接的、采取公民公決的方式，而是以選派代表組成各級人民代表大會來行使。全國和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大由人大代表組成，通過各種方式，密切聯系人民群眾，積極反映人民群眾的意見，凝聚人民群眾的智慧，以真正代表人民的利益和意志。人大是代表機關，這是人大的根本屬性決定的，區別于任何其他機關。

第三，兩者的關系。“兩個機關”二者既有聯系，又有區別，“工作機關”側重于職責要求，“代表機關”側重于性質定位，共同反映了新時代人大及其常委會建設的新目標、新任務。簡單地講，“兩個機關”，一個為“工作機關”，指向“事”的層面，一個為“代表機關”，指向“人”的層面。從根本上說，“兩個機關”是既有區別又相互統一，他們的工作指向，從工作層面來說，是“擔負起憲法賦予的各項職責”，從履行代表機關職責來說，就是要“同人民群眾保持密切聯系”，這體現的是為黨盡責與為民用權的高度統一，也就是把堅持黨對一切工作的領導、堅持人民當家作主和堅持全面依法治國有機統一。主要目標就是“四個善于”，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于國家政權機關實施對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威，維護全黨全國團結統一。

二、當前在“兩個機關”建設中存在的問題

“兩個機關”建設，是一項全新的任務和要求，黨的十九大報告指出，要積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務。落實好新的任務和要求，我們要理性分析在實踐工作中存在的問題，找源頭，補短板，強弱項，為“兩個機關”建設提供重要保障。

（一）選舉制度方面的不足，影響著“代表機關”的代表性。我國人大制度的一個基本特征就是“代議制”，人民通過選舉出來的代表參與管理地方和國家事務。雖然我國基層人大代表選舉制度取得了相當大的成績，但由于多種因素的制約，在地方人大代表選舉中還存在重結構、輕能力等問題，一定程度上制約著人大代表的素質，進而影響人大代表的代表性。

第一，直接選舉的范圍相對狹小。我國法律規定：“全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉”“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。”因此，我國地級市及其以上各級人民代表大會的代表通過間接選舉方式產生，直接選舉僅限于縣級及其以下的人大代表選舉。也就是說，人們只能直選縣鄉人大代表，而行使投票權的縣級人大代表，他們未必熟悉縣級以上人大代表候選人的具體情況，也未必充分了解民意，有的僅憑個人好惡或囿于朋友面子行事，這導致了選舉產生的上一級人大代表并非都是真正代表民意的代表，而可能徒有人大代表的虛名。

第二，代表的素質能力未能匹配。在我國，候選人目前主要由黨組織和上級機關提名，代表名額有計劃地分配，由誰當代表、誰不當代表都是事先計劃好的。另外，提名候選人時，有關黨組織和上級機關單方面追求形式的“廣泛”性，把一些缺乏參政、議政能力的人士“選進”人大。如這個選區要選一個女性，那個選區要選一個民主黨派人士，這個選區要選一個年輕的代表，那個選區要選一個年老的代表等等。這類代表在開會時往往成為“啞巴代表”“觀風代表”或“舉手代表”，未能適應人大代表的角色。

第三，選舉缺乏合理的競爭機制。現行的《選舉法》對候選人的介紹規定為：“選舉委員會或者人民代表大會主席團應當向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”如此，候選人只能以法律規定的幾種方式介紹自己。因而，我國法律實質上是不提倡實行競選的。這就使得選舉過程中代表候選人和選民或原選舉單位之間的信息交流不充分，選舉有完成組織意圖、程式化的選舉表演傾向，從而在一定程度上影響了選舉的真實性和有效性。

（二）機構設置方面的不足，影響著“工作機關”的有效行使。黨的十九大報告指出，要完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。但在實際運行中，存在機構設置不全、職責不清、委員專職比例不高等方面的問題，有的地方出現以工委代替專委，制約著工作的有效行使。

一是上下設置不夠統一。從省到市到縣，專工委機構設置沒有做到上下對口、條塊統一，上下級人大內設機構不匹配，不利于平時工作對接。有的以工委代替專委，有的以專委代替工委，沒有形成以工委輔助專委工作的良好態勢。同一個機構，職能設置也不一樣，特別是研究室的機構設置和職能上，全省不一致，內部的處室設置也五花八門。在這次人大的機構改革中，一些縣級人大至今還沒有設置社會建設委員會，縣級人大常委會的工作委員會未下設辦事機構，組織機構設置不夠完善，與承擔的職責不相符。

二是人員編制難以保證。人員編制、配備不足，機關行政編制較少，工作力量相對不足，很多干部需要承擔較大的工作量，一定程度上影響了人大工作成效。個別縣級人大常委會組成人員仍占人大機關編制，改非但未到退休年齡的縣人大常委會主任、副主任和專職委員，都占用人大機關編制，造成人大機關編制嚴重緊缺。

三是鄉鎮（街道）人大工作力量有待加強。鄉鎮人大選舉的干部調整比較隨意，普遍都沒有干滿一屆，頻繁地調整干部，不利于工作的連續性，也使很多代表厭選，群眾反響很大。鄉鎮街道人大專職工作人員力量仍然較為單薄，在年齡上人大干部一般都是年齡偏大，有的干不到一屆就要退休。有的鄉鎮人大主席被黨委（黨工委）安排做行政工作，承擔具體行政工作，人大工作被邊緣化。

（三）自身建設方面的不足，制約著依法行使職權的能力。當前，地方人大常委會在議事決策過程中，最主要的是受自身組織建設的制約，影響著人大常委會依法履職能力和水平的進一步提升。

一是專業隊伍不強。目前人大干部專業性普遍不夠強，與建立專業性、年富力強的工作隊伍需求存在較大差距，尤其是財政預算、法律、規劃、城建、環保等方面的人才缺乏，影響了人大監督力度和作用發揮。同時，人員年齡偏大，履職熱情不足，影響著工作積極性和創造性。

二是干部交流不暢。有的人大常委會主任和工委主任，組織部門安排進來時就是過渡性的，干不滿一屆就要退休，有的人大常委會的多位工委主任到屆幾乎一齊退，造成工作銜接困難，不利人大工作的連續性。同時，對一些年輕的委室主任、副主任及專職委員，沒有形成能進能出的良好機制，影響了干部的鍛煉和成長。普遍存在反映人大干部進不來、出不去、提不起，對機關干部的交流重視程度不夠，影響著工作積極性。

三是行使監督手段不夠到位。法律賦予人大的監督權力沒有充分運用，在工作中存在重行政、輕法律，重程序、輕實質的傾向。在開展實際監督工作中，提出問題多，解決問題相對較少，監督效果不理想。在監督方式上，很少使用詢問、質詢、特定問題調查、撤銷不適當決定和撤職、罷免等剛性監督手段，缺乏監督的威懾力，專題詢問開展尚未經常化。

四是代表作用發揮不夠有效。雖然多數人大代表文化程度高、履職積極主動，但履職能力和經驗有待提升。在閉會期間組織代表活動，形式上熱鬧，實效上難以保證。代表聯絡站是代表活動的重要載體，代表進站開展活動機制有待完善，聯絡站的實際作用有待進一步發揮。代表建議的面商率、滿意率不斷提升，但是建議所涉問題的實際解決率和落實率仍有待提高。

五是鄉鎮街道一些制度落實不夠好。一些鄉鎮人代會不規范，有的沒有嚴格依法辦事，有的換屆選舉的會議也只安排一天時間，有的只有半天時間，除了選舉外，其余的會議內容大多流于形式走過場。有的鄉（鎮）長的辭補程序意識不強，原鄉（鎮）未在人代會上辭去職務，新鄉（鎮）早已選舉產生新職務。鄉鎮人大工作經費保障還需加強，一些鄉鎮（街道）人大工作經費沒有列入財政預算，致使人大開展工作和活動受到一定的影響。

（四）法律制定滯后，制約著人大職能職權的有效行使。憲法第一百零四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。 隨著經濟社會的發展，一些創新實踐往往先于理論，更是先于法律，這在基層社會治理中帶來了新的挑戰，更是影響著人大職能職權的行使。

一是行使重大事項決定權職責界限不清。如浙江省人大常委會出臺了《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》，對重大事項作出了原則性的規定，對“重大事項”的界定沒有明確細化，哪些屬于應該由人大作出決定的事項、哪些屬于政府可以直接決定而無須報告的事項模糊不清，導致人大在依法履職時多是“摸著石頭過河”。而實際工作中，黨委政府通過黨委常委會、政府常務會議等會議議定的重大事項提交到人大，人大變成了“決定已決定的重大事項”。從近年來重大事項決定權行使情況看，大都是被動式決策，主動討論決定的少，屬于黨委建議、政府提請批準、履行程序性的占絕大多數。有的鄉鎮政府在重大項目開展前期工作時并沒有向人大主席團匯報，等項目正式開始才在黨政聯席會議上通過。

二是街道人大工作法律依據不足。隨著經濟社會的發展和城市化的推進，鄉鎮不斷撤改為街道，目前溫州市街道占鄉鎮（街道）總數的三分之一以上。浙江省有鄉鎮人大主席團組織條例，但沒有街道人大工作條例，對街道人大工作機構及其職責尚無明確規定，致使街道人大工作沒有法定的工作職責，不利于街道人大工作的開展。

三是功能區（開發區）人大工作尚未展開。現在各類功能區（開發區）很多，包括國家級開發區、省級開發區、市屬開發區，均屬政府派出機構，由于不是一級政權機關，區內沒有設立人大，因此財政預決算游離于人大監督范圍之外。以溫州市龍灣區為例，行政區域范圍內有高新區、浙南產業集聚區、空港新區、生態園區等，可以說區中有區，體制機制上不順，導致人大工作開展不順。對功能區（開發區）如何有效監督是一個新課題，特別是現在大開發、大建設，如果缺乏行之有效的人大監督，容易導致資金使用不規范，留下隱患。

三、加強地方人大“兩個機關”建設的幾點建議

地方人大在人大體系中的“兩個機關”建設處于重要位置，加強和改進地方人大“兩個機關”建設，既需要頂層的制度設計和相關法律的完善，也需要地方人大在工作中不斷自我創新，主動作為，努力與憲法法律賦予人大的職權職能相適應。

（一）準確把握“兩個機關”建設的基本原則。首先要始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，與時俱進，推進人大工作。

一要堅守政治站位，與黨委同向。推進新時代人大工作，必須始終堅持正確政治方向，堅決維護黨總攬全局、協調各方的領導核心地位。要緊緊圍繞黨委的總體部署和統一要求，通過法定程序，使黨的主張轉化為人民的共同意志和自覺行動，做到與同級黨委在思想上同心、目標上同向、工作上同步。

二要明確職責定位，以法律為矩。地方人大及其常委會處在社會主義民主法治建設的第一線，必須把維護法制統一、尊嚴、權威作為重要使命，帶頭唱響法治建設主旋律。要牢固樹立法律至上的理念，切實擔負起保證憲法法律得到遵守和執行的重大職責，嚴格依照法定權限行使監督權、決定權、任免權，做依法治國的維護者、實踐者和推動者。

三要突出主體地位，與代表同行。人大代表是人大及其常委會的主體和基石，是黨和政府聯系群眾的重要橋梁和紐帶。要充分尊重代表主體地位，切實發揮代表來自人民、根植人民的特點和優勢，支持和保障代表依法履職，積極探索加強和改進代表工作的新方法，將代表的智慧和力量匯聚起來，確保

各項工作體現人民共同意志、保障人民民主權利、維護人民根本利益。

四要找準工作方位，以人民為本。人大及其常委會由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，維護人民群眾的根本利益是開展人大工作的出發點和落腳點。要堅持把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，把以人民為中心的發展理念體現在工作導向上，落實到具體舉措中，讓改革發展成果惠及廣大人民群眾。

（二）切實彰顯“工作機關”的責任擔當。要牢牢把握“全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關”的職能定位，緊扣黨委決策部署，認真履職行權，全力推動經濟社會高質量發展。

一是立法重特色。深刻領會黨的十九大關于全面依法治國的新要求，積極發揮人大推進民主法治建設的職能作用，堅持“立法為民、問題導向、法治思維、有效管用”的立法原則，充分體現“小切口、小體量、拾遺補缺”地方特色，不斷提高立法質量，以良法促進發展、保障善治。

二是監督講實效。圍繞黨委工作重點、改革發展痛點、民生領域熱點，選準選實監督議題。根據監督內容，區別不同情況，靈活運用聽取審議專項工作報告、執法檢查、專項工作評議、視察和專題調研、規范性文件備案審查等監督方式，確保監督方式與監督效果相適應，增強人大監督的權威性、實效性。

三是決定抓關鍵。如溫州市要根據省委實施意見和省人大常委會討論決定重大事項的規定要求，進一步健全重大事項提請人大常委會審議決定機制，同時要加強對市、縣人大常委會貫徹實施省委文件的指導，確保各級人大重大事項決定權落到實處。

四是任免強規范。堅持黨管干部和人大依法任免干部相統一的原則，不斷完善擬任人員的法律知識考試、憲法宣誓等工作機制，探索加強干部任后監督，激勵和督促干部履職盡責，確保人民賦予的權力真正用來為人民服務。

（三）充分激發“代表機關”的外在活力。人大工作主體是代表，人大常委會要不斷強化代表履職服務保障，充分發揮代表主體作用，提升代表工作實效，努力打造“同人民群眾保持密切聯系的代表機關”，推動人大工作持續迸發新活力。

一是抓平臺建設，暢通社情民意表達渠道。要進一步提升代表聯絡站規范化建設水平，不斷拓展平臺、拓寬渠道，為代表了解民情、反映民意、集中民智提供陣地和載體。

二是抓培訓學習，提高代表依法履職能力。采取分期、分批、分層次輪訓的方式，實現一屆內人大代表履職培訓全覆蓋。通過培訓基地集中學習、各代表團分組培訓、邀請專家專題輔導、外出參觀考察調研等多種形式，著力提高代表的政治理論素養、政策法規水平、履職代言能力。

三是抓代表活動，密切代表群眾聯系交流。要不斷創新形式、豐富內容，抓實閉會期間的代表活動，推進代表與群眾面對面溝通，建立起常態化、長效化聯系交流。要抓好主題活動，變“旁觀者”為“參與者”。

四是抓建議督辦，切實回應群眾關注期盼。要充分運用“人大代表履職服務平臺”，推進建議提交、審核、轉交、交辦、辦理答復、督辦、辦理評價的一網到底，提高建議辦理透明度和效率。完善常委會領導牽頭督辦、各專工委聯動督辦、組織代表合議督辦、滿意度測評等制度，不斷提高建議辦理的滿意率和落實率，增強代表的成就感、群眾的獲得感。

（四）認真落實“兩個機關”的內在要求。要始終把強化自身建設擺在突出位置，牢牢把握“兩個機關”內在要求，抓隊伍、強基礎、優作風、建機制，全面提高依法履職能力。

一要落實全面從嚴治黨要求，提升政治定力。堅持把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想擺在突出位置，深入推進“不忘初心、牢記使命”主題教育，提高政治站位。全面落實從嚴治黨主體責任，加強政治建設、紀律建設，營造遵規守紀、風清氣正的良好環境。

二要轉變工作作風，增強履職能力。要深入開

展“大學習大調研大抓落實”，改進調查研究，加強重點課題調研，提出高水平的對策建議，推動實際問題解決。提出進一步完善機構設置的意見，健全工作制度和議事程序，推進人大工作規范化和信息化建設，打造“智慧人大”，切實提高履職能力。

三要加強理論研究和宣傳工作，提升影響力。組織開展優秀論文評選、理論研討，辦好人大宣傳欄目，聚焦常委會中心工作和民生熱點問題開展宣傳監督。加強宣傳策劃和專題報道，推進人大與傳播媒體融合發展，不斷提升宣傳時效，充分展現新時代人大新形象。

四要強化指導聯系，凝聚工作合力。要健全縣（市、區）人大常委會主任座談會、聯席會、上下聯動開展工作等聯系指導機制，加強市縣人大工作交流與聯動，總結推廣各地創新做法和經驗，指導做好街道人大工作和建設試點工作。建議省級人大常委會研究出臺關于功能區（開發區）人大工作的指導性文件，便于相關市縣人大開展工作，提升人大工作水平。

（作者單位：浙江省溫州市人大常委會研究室）