《森林法》修訂：進一步夯實守護綠水青山的法律基礎

文｜張一諾 劉盈含 曹紅敏

6月25日，《中華人民共和國森林法（修訂草案）》提請第十三屆全國人大常委會第十一次會議初次審議，引起社會高度關注。

現行《森林法》自1998年修正以來，其在保護和合理利用森林資源、加快國土綠化、促進林業發展等方面發揮了重要作用。當前，林業建設面臨的新形勢、新任務和功能定位已較過去發生較大變化，迫切需要對現行《森林法》作出相應修改完善，為林業改革發展提供立法指引和法治保障，為守護綠水青山以及人民的生態福祉進一步夯實法律基礎。近日，記者就有關問題對北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞進行了專訪。

從管理到治理或是一大轉變

從1998年到2019年，20多年來，中國林業發生顯著變化：從以采伐木材為主到以生態建設為主，從集體林權制度和國有林場改革不斷推進到愈加重視林農權益保護……“最重要的一點是提出生態文明建設的理念。從環境保護觀到可持續發展觀，再到生態文明觀，堪稱偉大的歷時性進步。這些新理論和新觀念，必須要體現在《森林法》的修改過程中，要轉化為具體的制度?！睏畛颊f，此次《森林法》修改，要將習近平生態文明思想、生態文明發展觀作為它的指導思想，特別是要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的“生態資本化”理念。楊朝霞闡釋說，要處理好生產（林業）、生活（林農）、生態（林子）三者之間的關系。一是實現生產（林業）發展。要實現林業的產業化、現代化和生態化，要有序推進規?；洜I，實現鄉村振興和林區發展。二是實現生活（林農）美滿。要讓林農和公眾得到林業發展的實惠，林權和森林環境權得到保障，生態扶貧和生態補償要有序展開，還要讓林農有幸福感和獲得感。三是實現生態（森林）良好。要提高森林覆蓋率，改善森林質量，確保森林資源的可持續利用，維護森林生態平衡和森林生物多樣性等。

楊朝霞認為，《森林法》的修改應堅持七項原則。一是協調發展原則。既要發展好林產業，又要保護好森林生態系統。二是保護優先原則即生態優先原則。生態區位特別重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的森林要劃定為公益林，實施嚴格保護，在做好保護的前提下合理利用。三是保育結合原則。既要把存量的林子保護好，同時也要做好增量，提高森林覆蓋率，增加森林生態服務功能等。四是合理利用原則。森林既是可再生的自然資源，也是典型的生態要素，要積極利用，但必須做到合理利用。五是分類管理原則?！按舜涡薷膶⑸址譃楣媪趾蜕唐妨?，進行分類經營，分類管理。類型化是非常重要的一個方法和思路，分類管理、分類施策是一項重要的原則。” 六是公平公正原則。要協調好有利益沖突的主體之間的關系，保護好林農權益，做到公平公正。七是公眾參與原則。森林資源的可持續利用和生態安全保障，需要政府主導。在政府主導的同時也要發揮公眾作用，讓群眾參與到森林保護、合理利用工作中去，對政府是否執法履職、程序是否合法，對企業是否履行義務等進行監督?！皬牧謽I管理變為林業治理，可以說是《森林法》修訂的一大轉變。”

四大亮點引人關注

此次《森林法》修改可謂亮點頗多，其中的森林權屬制度、森林采伐制度、分類經營和分類管理制度、公益訴訟制度等的增加或明確，或是其中最重要的四大亮點。

根據森林生態建設和林權制度改革的實踐經驗，《森林法》（草案）增加“森林權屬”一章。楊朝霞說，一是細化和強調了森林資源國家所有權制度。通過明確國務院代表國家行使國有森林資源所有權，國務院可授權有關部門行使或者由有關部門委托省、自治區、直轄市人民政府代理行使所有者職責。這就規定了森林資源國家所有權的行使主體，有利于保護國有森林資源。譬如，如果出現損害森林資源的行為，可分級行使，提起公益訴訟。二是明確集體所有和國家所有由農民集體使用的林地依法實行承包經營，承包方可自主決定依法采取出租（轉包）、入股、抵押、轉讓等方式流轉林地經營權、林木所有權和使用權。三是明確國家鼓勵、支持和引導多種所有制的林業經營主體在依法取得的國有或者集體林地上發展多種形式的林業產業等。林業產權制度是最重要的一項制度，有助于進一步解放和激活生產力，促進林業又好又快的發展。

根據森林生態區位和主導功能的不同，實踐中將森林分為公益林和商品林，采取差異化的政策管理措施。此次修法將這一成熟可行的實踐經驗上升為法律制度。

楊朝霞說，公益林實行嚴格保護，只能進行撫育和更新性質的采伐，公益林其實也是可以經營的。草案規定，可以合理利用林地資源和森林景觀資源，發展非木質資源利用的產業（如森林旅游），但應符合生態區位保護要求，不得破壞公益林生態功能。針對公益林的生態功能屬性，草案規定，國家建立森林生態效益補償制度。未劃定為公益林的森林屬于商品林，主要發揮經濟效益。同時，商品林也要兼顧生態效益，草案規定，采伐商品林應當依法辦理采伐許可證。

采伐制度也實現了非常大的轉變：下放采伐限額審批權——采伐限額由省級人民政府批準，報國務院備案后實施。這對各個省份因地制宜發展林產業十分有利。同時還縮小了采伐許可證的適用范圍——草案將采伐許可證核發范圍縮小到林地上的林木采伐。楊朝霞還提醒說：“自然保護區外的竹林是不需要采伐許可的?！?/p>

為強化森林經營方案的地位和作用，草案規定，國有林業企業事業單位應編制森林經營方案等。草案還新增“監督檢查”一章，強化了森林資源保護的監督檢查措施，特別是規定了森林公益訴訟的內容。

12個方面或將進一步完善

“《森林法》（草案）》一審稿還有可以進一步修改和完善的空間，我總結為12個方面?！睏畛颊f。

第一個方面，建議將基本原則規定為“協調發展原則、保護優先原則、保育結合原則、合理利用原則、公平公正原則、分類管理原則、因地制宜原則和公眾參與原則”。

第二個方面，建議增設“森林環境權”——公眾進入森林游憩、觀賞的權利。“森林保護知情權”——政府要進行信息公開。“森林保護參與權”——政府決策，社會組織、林農等公眾均可參與?！吧直Ｗo救濟權”——當林農權益及森林環境權益受損時，有起訴的權利。

第三個方面，建議健全和完善國家森林資源所有權制度?！坝嘘P部門”到底是誰？應進一步明確。譬如，可以明確規定：“國務院可以授權有關縣級以上地方人民政府及其林業主管部門代為行使國有森林資源所有權”。

第四個方面，在國有產權制度當中要強調“有償使用”。國家所有的森林、林地、林木，可以依照有償使用原則，確定給多種所有制形式的林業經營主體使用。這將有效防止權力的濫用和國有資產的流失。

第五個方面，進一步規范林權流轉。建議在第十四條增加“國家要采取抵押擔保等措施，加強林權流轉的風險防范。”

第六個方面，對于林業經營，建議加上“統分結合、分類經營”的原則。宜統則統，宜分則分，不宜“一刀切”。

第七個方面，建議進一步細化生態補償條款，原則性規定適用租賃、贖買、置換的條件和順位，提高可操作性。

第八個方面，建議在第三十條第二款中增加“國家綜合性消防救援隊伍，應當按照科學防火原則，履行國家賦予的、森林火災預防和撲救職責，提高森林防火的安全性和有效性。”要防止不必要的損失，尤其是人員的重大傷亡。

第九個方面，建議在第四十七條“鼓勵發展速生豐產林”中增加約束條件“在因地制宜和保障生態安全的前提下”。此外，運輸證廢除后，為加強對林木采伐的監督檢查，建議規定采伐林木來源標識制度，否則沒有抓手。

第十個方面，第六十二條的監督檢查中，建議增加“設立林業執法綜合機構和隊伍?！比绱?，依照本法規定，林業主管部門可設立綜合林業執法機構和隊伍，對森林資源保護、修復進行監督管理。沒有林業執法機構或執法機構沒有身份，執法查處將難以開展。

第十一個方面，建議將第六十四條相關內容修改為“對破壞森林資源及其生態環境，損害國家利益或者社會公共利益的行政行為和民事行為，有關機關和組織可以提起訴訟?！比绱?，或很好地把國有森林資源受損的救濟和國有、集體所有森林生態環境受損的救濟兩相結合地解決了。

第十二個方面，第七十二條中應增加處罰內容“盜伐、濫伐的林木，以及變賣盜伐、濫伐的林木所得收益，應當沒收。”這將有助于更有力地打擊盜伐濫伐林木的不法分子。