中小學民主管理中的問題、原因及對策

石長林

我國中小學實施民主管理雖然取得了不少成績，但由于理解民主管理理念存在偏差、維護自身利益等原因而導致學校民主管理存在一些問題，具體表現為：部分領導者欠缺民主管理作風;學校民主管理主體單一化;學校民主管理制度體系不健全;學校管理未能實現全程民主化。要解決目前我國中小學民主管理現存的問題，需要采取一系列措施：學校領導者要以身作則，堅持民主管理作風;堅持多元管理主體，促進師生參與學校管理;做好頂層設計，健全學校民主管理制度體系;實現全程管理民主，促進管理過程的民主化。

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一、學校民主管理概述

學校民主管理是指學校管理者在管理過程中要充分發揚民主，依靠和尊重其管理對象，不斷強化學校成員主動參與學校事務的意識和權利，努力調動他們參與學校管理的積極性，不斷提高學校效能的管理活動。要完整把握學校民主管理概念的內涵需要明確兩點：其一，學校民主管理是一種活動過程。作為一種活動過程，學校民主管理分為計劃、執行、檢查和總結四個階段，從而形成一個完整的管理周期。在每個管理周期之內、在每個管理階段之中，學校各級管理者都要以民主精神來推動各項工作的順利開展。其二，學校民主管理以民主精神統領學校工作。這主要表現為學校領導者民主治校、各級管理者踐行民主管理、學校所有成員主動參與管理及制定民主管理制度等方面。

二、我國中小學校民主管理存在的問題與原因

1.部分領導者民主管理作風欠缺

學校實施民主管理，最為關鍵的要求就是領導者要在管理過程中樹立并體現民主管理思想。但從現實來看，很多中小學校的領導者并沒有堅持民主管理治校理念，在領導崗位上缺乏民主意識，工作中欠缺民主管理作風。學校要實施民主管理，如果領導者欠缺民主管理作風，那么學校民主管理的辦學價值觀就無法通過學校領導班子及其成員身體力行地展示出來，學校師生員工就很難從內心深處認可民主管理，其主動參與學校管理的積極性必然大打折扣。

導致這種問題產生的主要原因，一方面是部分領導者認識上不到位，沒有看到學校民主管理的重要價值，缺乏對民主管理理念內涵的深刻認識;更為重要的原因是，由于深受“官本位”思想的影響和出于維護自身私利的考慮，導致他們不愿意堅持民主管理理念立校，于是在工作中欠缺民主管理作風就成為必然，他們習慣于通過采取“一言堂”“家長制”方式來作出學校重大決策，其結果必然導致師生不滿的現象出現。

2.學校民主管理主體單一化

在現實中，不少學校領導習慣于依靠行政系統“自上而下”的指揮鏈來調動各級管理者的積極性、主動性和創造性，這樣的做法實際上只發揮了管理者這一類“主體”的作用，從而導致學校民主管理主體比較單一化，其存在的主要問題就是忽視“教師”和“學生”這兩類“管理主體”的作用。

導致這種問題產生的原因主要是，學校領導者沒有充分認識到“學校管理系統”的獨特性以及“師生參與學校管理”的重要性。學校管理系統的獨特性在于，它是以教育人、培養人，把學生培養成為社會主義建設者和接班人作為自身的根本使命。具體來講，學校管理系統的受教育者是“人”，教育者也是“人”，統御和指揮該系統中的受教育者、教育者進行教育工作活動的各級管理者也是“人”，這是一個獨特的“人—人—人”系統，有別于“人—人—物”的一切其他系統。在這個學校管理系統中要把學生教育、培養成為人才，的確離不開學校各級管理者積極性的發揮，但它更需要學生本人的參與，也有賴于教師的創造性工作。因此，學校領導者只注意發揮管理者這一類“主體”是不夠的，忽視教師、學生這兩類“主體”參與學校管理的積極性，學校民主管理都將是不徹底的，其管理效果也是難以達到理想境界的。

3.學校民主管理制度體系不健全

學校民主管理有序運行需要規章制度進行保駕護航，完善的學校規章制度能夠為學校民主管理提供堅實的基礎。對我國中小學校制定的規章制度進行分析，發現其共性問題是學校民主管理制度體系不健全，沒有制定出一些重要的規章制度，或者即使已經制定出來，但其包含的內容不具體、不全面。表現尤為突出的有，一是監督反饋制度不科學。很多學校制定的監督反饋制度，沒有科學理順決策、執行、監督反饋之間的關系，將監督反饋職能往往賦予學校執行機構來承擔。這樣帶來的結果是，學校缺乏專門性的監督反饋機構，學校的執行系統兼作反饋系統，由于學校執行者身兼數職（執行、監督、反饋等多種角色），關于重大決策是否正確、指揮行動是否得當、執行決策是否走樣、工作效果是否良好，都難以得到及時地、客觀地反映，出現工作偏差也不容易得到及時糾正。二是缺乏校務委員會制度。長期以來，我國廣大中小學校并不重視咨詢職能，也很少設立諸如校務委員會、學校理事會之類的學校咨詢機構，常見的做法是學校咨詢任務“一般是由有關的職能部門給分管的校領導出主意而完成的”[1]，因此，大多數學校都沒有制定專門的校務委員會制度。

導致學校民主管理制度體系不健全的原因：一是部分學校領導者由于深受我國傳統“人治思想”的影響從而對規章制度在學校民主管理中的重要性認識不足;二是學校領導者及其學校成員對學校制度體系的內涵、組成內容等重要問題的理解存在分歧;三是學校制度建設工作是一項長期的事業，需要逐步推進，不可一蹴而就，必須經歷一個時間較長的積累過程;等等。

4.學校管理未能實現全程民主化

學校民主管理要求在學校管理過程的每一個階段都要實現民主化，即計劃、執行、檢查與總結的具體階段都要發揚民主精神，確保學校成員全程參與學校事務管理。從現實來看，很多學校未能真正實現“全程民主化”，突出地表現在四個方面。

（1）計劃階段：教師參與學校重要事務決策不充分

計劃階段的核心事務就是決策工作，要求管理者在決策過程中必須充分發揚民主精神，讓學校成員尤其是作為關鍵執行者的教師參與到決策過程中來。但從實際來看，很多中小學校對學校某些重大問題，如重要干部的任免、學校目標規劃的確定、規章制度的出臺、教師福利的分配等事項進行正式決策之前，發揚民主作風不夠，未能充分聽取和尊重教師的意見。學校成員尤其是教師參與學校重要事務決策不充分，必將導致學校重大決策缺乏堅實的群眾基礎，不僅無助于學校決策科學化水平的提高，更為重要的是在執行階段將阻礙學校成員尤其是教師去貫徹執行，嚴重地影響執行的效果。

導致出現這些現象的原因：一是學校管理者在認識上存在偏差，想當然地認為決定學校事務是領導班子的分內之事，無需教師參加;二是認為組織教師參與學校事務決策比較麻煩，同時不容易控制;三是學校沒有建立一整套科學的教師參與決策的體制。

（2）執行階段：學校成員缺乏足夠的民主參與權利

學校成員要在各自的工作崗位上認真做好相應的各項工作，就需要上級充分認可下級的民主參與權利、賦予足夠的民主參與權力。從我國中小學校管理實踐來看，不少學校都程度不同地存在“下級民主參與權利內容界定模糊”“下級民主參與權力偏小”等問題。

導致上述問題產生的原因：一是部分學校管理者對學校成員民主參與權利的認識存在偏差;二是學校沒有在規章制度中對學校成員的民主參與權利進行明確、具體的規定，各級管理者忽視下級民主參與權利的充分實現;三是有些管理者出于自身私利的考慮而有意忽視下級民主參與權利的存在，不愿意向下級授予有關權力。

（3）檢查階段：管理者只強調自上而下的單向檢查

檢查階段是學校管理過程的中繼環節，在每個學校管理周期中居于承上啟下的地位，貫穿于整個學校管理過程中。但現實卻不盡人意，我國相當多的中小學在檢查階段存在不少問題，最具普遍性的問題就是各級管理者只強調自上而下的單向檢查。在制定檢查目的、檢查內容及其重點、檢查對象等方面的檢查標準主要根據上級部門的要求來確定，然后指令下級按照檢查要求提前做好各項準備，管理者在規定時間進行走馬觀花式的檢查。

導致這種問題產生的原因主要有：一是單向檢查簡單易行，節省時間;二是采取單向檢查便于管理者發號施令，體現管理者的權威。

（4）總結階段：管理者單方面作出總結的最終結論

“總結是學校管理活動過程的終結環節”[2]。我國中小學校的各級管理者在進行總結時很少讓下級充分參與進來，習慣于單方面作出最終結論，然后按照既定要求進行獎勤罰懶、獎優罰劣。各級管理者單方面作出結論的做法，往往不能最大限度地發揮總結階段的教育功能、激勵功能，無助于學校工作在管理過程的下一個周期進行有效改進。

導致這種問題產生的主要原因是，學校管理者對總結價值的認識不到位，“官本位”思想作祟，認為“總結”就是管理者對下級工作的總結，根本無需下級的參與，失卻了總結的功能。

三、解決中小學校民主管理問題的對策

1.學校領導者要以身作則，堅持民主管理作風

學校實施民主管理，須要學校領導班子所有成員充分認識到堅持“民主管理立校”理念的重要意義，并將我國教育法律包含的“民主管理思想”進一步具化至辦學理念中，為學校領導班子及其成員堅持民主管理思想、轉變工作作風提供堅實的制度保障。學校領導班子成員要嚴于利己，以身作則，將民主作風貫穿到學校所有的工作當中去，堅定不移地強調民主意識，始終如一地堅持民主治校，在學校管理過程中鼓勵學校成員都參與到學校各種事務中來，充分發揮教師在課堂教學、教師專業發展等方面的主體性作用和教職工在學校管理中的民主參與作用，在重大問題和重要事項的決策上堅持“沒有進行論證不決策，沒有充分聽取師生意見不決策”的重要原則，堅決反對“一言堂”“家長制”等做法。

2.堅持多元管理主體，促進師生參與學校管理

學校領導要重視教師在學校管理中的作用，必須堅持依靠教師辦學的原則，充分調動教師參與學校事務管理的積極性。決定一所學校發展水平的主要因素就是學校教師隊伍整體水平的高低。國家教育方針要依靠教師去貫徹，學校教育目標要依靠教師去實現，國家統一制定的課程計劃、課程標準要依靠教師去實施，等等。教師是學校辦學的關鍵主體，是學校所有資源中最核心的資源。因此，學校領導要保證廣大教師積極參與學校管理，尤其要保障教師有效參加學校教育教學事務管理的決策與執行工作。

學校管理的根本任務是實現我國的教育目標，把學生培養成為德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人。所以學校管理“不能單純要求學生機械地服從他人的管理，而是要積極倡導和扶持學生開展力能所及的自我管理[3]，讓學生在參與與自身有關的學校事務中獲得自我管理與自我教育的機會，不斷培養他們的自我管理能力，促進學生的全面發展。

3.做好頂層設計，健全學校民主管理制度體系

（1）做好頂層設計，明確學校民主管理制度體系的內容

學校領導者應重視“規章制度”在學校民主管理中的重要作用，組織學校所有成員深入學習相關政策理論，在“學校民主管理制度體系”涉及的一些重大問題上經過充分討論而逐漸形成共識，做好“規章制度體系”的頂層設計，明確本校民主管理制度體系的主要內容，并作為學校制度建設的總綱領。

（2）理清管理職能關系，完善已有的學校監督反饋制度

學校管理者個人的局限性需要依靠群體智慧來彌補，各級管理者在學校管理過程中的失誤要靠相應的監督反饋機構及相應的制度來加以避免。沒有有效的監督和及時的反饋，就容易助長學校管理者在決策時主觀武斷、在執行時脫離實際，進而造成工作失誤。因此，制定學校監督反饋制度對于學校民主管理具有重要意義。

解決我國中小學校監督反饋制度存在的問題，關鍵就是要理順決策、執行、監督反饋之間的關系，真正確立監督反饋職能的相對獨立性，結合我國的實際情況，可以明確規定相關部門成為學校主要的監督反饋機構，不僅負責處理學校的日常性事務，更應起到學校信息中心的作用，同時設專人負責監督全校的教育教學工作、行政管理事務，力爭將反饋的觸角深入到全校各個部門和工作的各個方面。

（3）重視咨詢職能，制定行之有效的校務委員會制度

學校咨詢制度為實現學校決策民主化與科學化提供了堅實的制度基礎，它有助于調動學校成員參與學校管理的積極性，因此，制定學校咨詢制度具有重要意義。基于我國中小學的實際情況，制定校務委員會制度的基本要求，明確規定學校成立由學校管理者、教師、學生、家長、社區代表及社會知名人士等組成的校務委員會，并保證其機構的相對獨立性和權威性，作為學校領導者的智囊庫，定期或不定期地對學校重大問題進行充分討論，提出意見和建議，以供學校領導者決策時參考。

4.實現全程管理民主，促進管理過程的民主化

（1）計劃階段：構建教師參與決策的體制

要有效避免“教師參與學校重要事務決策不充分”現象出現。學校各級管理者要轉變觀念，高度認可“教師參與學校事務決策”的重要價值;要進行頂層設計，構建教師參與決策的體制，尤其是要對教師參與決策的內容、機構、程序等重要事項在學校相關制度中進行明確、具體的規定。

（2）執行階段：保證下級擁有足夠的權利

在學校管理過程中執行不僅為管理者提供檢查的對象和進行總結的依據，更重要的它是認識轉化為實踐、設想變為現實的環節，因此，各級管理者必須充分認識到學校成員民主參與權利的重要性，在本校通過制度形式對之進行詳細、明確的規定，保證學校成員充分享有民主參與權。各級管理者要強化學校成員民主管理的主體意識，不能僅僅把他們當作民主管理的客體，要明確所有學校成員是民主管理的主體，必須在實行崗位責任制的基礎上將權力逐級分解到每位成員手中，使之擁有完成任務的主動權、采取措施的自主權、承擔后果的責任心，這樣學校成員就不是教條化地執行上級提出的工作要求、被動地完成上級布置的工作任務，而是在規章制度的框架內積極、主動、創造性地實現既定目標。

（3）檢查階段：發揮下級自我檢查的作用

在學校管理中實行自上而下的檢查是必要的，但在檢查階段僅僅采取自上而下的單向檢查也是不夠的。學校民主管理需要學校領導者高度重視下級自我檢查的作用，力爭實現管理者檢查和下級自我檢查的有機結合。上下級要共同制定檢查標準。學校各級管理者在制定檢查目的、檢查內容及其重點、檢查對象等方面的檢查標準時，須要堅持上下級共同商定的原則，使檢查者心中有數，被檢查者也對檢查標準清楚，制定檢查標準的過程也是各級接受教育的過程，有助于讓下級明白檢查不僅是管理者的責任，也是所有成員的職責，這必將促使所有成員提高自我檢查的積極性、責任感。檢查必須做到結果檢查與過程檢查并重。各級管理者既要重視工作結果的檢查，更要重視對工作過程的檢查。管理者只強調自上而下的單向檢查，實際上是只著眼于結果檢查，會造成檢查效果不好或可信度不高，不能全面反映學校管理工作的效能。要加強工作過程的檢查，學校各級管理者就需要充分調動教師的積極性，積極參與檢查尤其是進行各自崗位的自我檢查。如果沒有下級的高度參與，尤其是沒有下級主動地進行自我檢查，上級檢查的效果往往會大打折扣。因此，各級管理者只有發揚民主作風，高度重視下級的自我檢查，在此基礎上鼓勵他們積極反映問題并獻計獻策，為管理者在檢查基礎上對學校工作進行指導奠定堅實基礎。

（4）總結階段：讓學校成員協商作出結論

學校管理者在進行總結時要避免單方面作出結論。雖然發揮管理者自身的主導作用很有必要，但總結工作必須讓下級參與其中，力爭把總結過程體現為是一個有領導地自下而上、上下級之間有機結合的過程，使之成為一個各級管理者、教師和學生互相協商的過程。具體講，一般是先由上向下逐級提出相關要求，展開充分議論;再由下而上進行總結，學校各級管理者逐級進行匯總;最后是上下級之間充分結合、反復討論而形成最終定論，其定論應是上下協商得出的結果。

總之，學校民主管理要實現理想的總結過程，最大限度地發揮總結的教育功能、激勵功能，學校各級管理者必須充分發揚民主，采取多種措施讓學校成員主動地參與進來，使總結階段成為學校成員參與協商、相互認可的民主管理過程。

參考文獻

[1] 孫綿濤.教育管理學[M].北京：人民教育出版社，2006.

[2] 楊穎秀.學校管理[M].北京：北京師范大學出版社，2012.

[3] 韓保來.學校民主管理制度研究[M].保定：河北大學出版社，2007.

【責任編輯? 關燕云】