關于推動陜甘蒙寧晉共建能源自貿區相關工作設想

傅永強

習近平總書記在二十國集團領導人峰會上關于世界經濟形勢和貿易問題的講話中提出，將進一步開放市場，進一步擴大農業、采礦業、制造業、服務業開放，新設6個自由貿易試驗區。李克強總理在國家能源委員會會議中要求，技術創新和體制機制創新是能源高質量發展的重要推動力，推動建立主要由市場決定能源價格的機制。在陜西省人民政府印發的《陜西省人民政府關于支持榆林高質量發展的意見》（陜政發〔2018〕9號）〔1〕中提出“省市共同探索設立‘榆林能源自貿區，與蒙古、俄羅斯及中亞有關國家開展能源易貨貿易試點”。結合當前世界形勢變化和能源革命發展趨勢，現就以榆林為主體共建陜甘寧蒙晉能源自貿區提出如下設想。

一、能源自貿區的定義

能源自貿區是指在國內單獨劃定一塊區域，專職從事能源貿易的，以優惠稅收和海關特殊監管政策為主要手段，以貿易自由化、便利化為主要目的的專項經濟性特區，其中主要圍繞初級能源（石油、天然氣、煤炭等初級能源產品現期貨）、能化產品（煤化工產品、油氣化工、電力等能化產品現期貨）和產業衍生品（碳排放權、排污權以及金融杠桿衍生品等）開展交易，最終形成以人民幣主體的價格指數發布、交易主體評級、交易行為服務的能源交易中心，建設國際能源務實合作實體場所。本文所稱能源自由貿易特指在陜甘寧蒙晉周邊區域聯合共建的中國（榆林）能源自由貿易試驗區。

二、設立能源自貿區的必要性

（一）能源安全問題

2018年，隨著全國油氣消費繼續快速增長，國內石油和天然氣對外依存度快速攀升，全年能源對外依存度約21%，同比增長1個百分點;能源進口量約為9.7億噸標準煤，其中原油占66%，天然氣占16%，煤炭占18%。其中石油凈進口量4.4億噸，同比增長11%，石油對外依存度升至69.8%，同比上升2.6個百分點;天然氣進口量1254億立方米，同比增長31.7%，對外依存度升至45.3%。同時我國主要化工產品對外依存度也在不斷提升，2018年度對外依存度最高的是天然橡膠，LNG和原油緊隨其后。進口依存度超過30%的主要能源化工產品共有LPG、天然氣、聚乙烯、燃料油、PX、乙二醇、石油、原油、LNG和天然橡膠。但是在能源交易中一直以西方交易平臺價格為定價基準，比如亞洲市場的天然氣定價主要采取與石油掛鉤的長期協議價格，導致價格不能反映本地區天然氣供需關系，“亞洲溢價”問題長期存在。

通過在國內建設能源自由貿易區開展國際能源交易，有利于進一步擴大人民幣在世界貿易中的使用范圍，一是能夠提供基于國內能源及能化產品供需而形成的期貨價格，通過期貨市場的套期保值功能規避市場價格波動風險，降低企業采購或銷售成本，減少國內企業經營的盲目性。二是可以保障國家的能源安全，同時對國際市場的平穩運行都有促進作用。通過原油期貨市場把實際需求、真實價格反映出來，可以在石油供應量方面得到有效保障。另外，對國際市場有很大的穩定作用。三是有助于人民幣國際化，有機會影響國際能源及能化產品定價權，有助于消除“亞洲升水”的價格劣勢;可以減少企業的現貨庫存和資金占用，協助完成戰略儲備。

（二）擴大交流開放

能源是一國競爭力之所在，通過建立統一的能源交易市場，既可以形成公平透明的價格，促進交易活躍，也能吸引更多資金進入，創造和滿足區域能源投融資需求，使資金需求方和供給方更好匹配，提高投資效率，為區域經濟發展提供新動能。再者能源交易市場特別是油氣交易市場離不開油氣管道等基礎設施的互聯互通，隨著區域能源市場規模的擴大，交易品種和交易產品逐步實現多樣化，必然促使各國加強能源基礎設施的互聯互通，實現基礎設施網絡化，這將進一步增強國家間的貿易和投資聯結，使經濟聯系更加緊密，推動能源生產與消費國結成利益共同體和命運共同體。

建設囊括覆蓋國內能源能化主產區并輻射“一帶一路”沿線能源生產及消費的內陸能源自由貿易區，一是有利于在國際能源市場實現更多人民幣定價，增強人民幣“走出去”能力;二是有利于和中國（海南）自由貿易區（開展國際能源貿易試點）配合，形成一南一北、一海一陸的雙向交流、雙重通道，從而實現能源貿易對“陸上絲綢之路”和“海上絲綢之路”的同時輻射與影響。

（三）探索自貿區建設新路徑

現有我國的自由貿易試驗區雖因所處地域不同、周邊布局產業不同、輻射帶動區域不同而存在著細微的差別，但總體上都是以強化對外體制機制探索、增強經濟輻射帶動能力建設、發展接軌國際國內一流的產業經濟為主體，也就是以綜合型探索為主。通過建設中國（榆林）能源自由貿易試驗區，以專一探索能源自由貿易路徑的試驗區，既可以探索專項自由貿易試驗區建設路徑，也為跨行政區域背景下同經濟區合作開辟新方式，更可以扎實完成《關于支持榆林高質量發展的意見》中的任務要求。

三、為什么建議以榆林為主體開展建設

（一）榆林的地理位置決定了適宜設在榆林

一是榆林市位于陜西省最北部，東臨黃河與山西省忻州、呂梁隔河相望，西連寧夏吳忠、甘肅慶陽，南接延安，北與內蒙古鄂爾多斯相連，地處陜甘寧蒙晉五省（自治區）交界核心地區亦是周邊主要能源能化產品主產城市（鄂爾多斯、銀川、太原、延安等的地理交匯中心點），處在縱向包頭至防城港運輸通道和橫向青島至拉薩運輸通道的交匯點。二是在呼包鄂榆城市群交通運輸網七條大通道中，涉及榆林有包茂綜合運輸大通道（公路、客貨運鐵路）、榆中交通運輸大通道（公路）、青銀過境綜合運輸通道（公路、客貨運鐵路）、沿黃經濟帶交通運輸通道（公路為主）4條通道。在已經形成連接晉蒙寧甘及關中的“三橫兩縱”綜合交通運輸通道和多元運輸綜合立體交通體系，包（頭）西（安）、青（島）銀（川）兩大通道在榆林交匯，建成周邊大城市“一日到達”和市縣“6小時往返”交通圈。隨著青—銀高速榆林段全線貫通、太（原）—中（衛）—銀（川）鐵路和包（頭）—西（安）鐵路復線以及神（木）—延（安）鐵路相繼建成通車，榆陽機場按4E標準擴建，榆林市立體化、樞紐型的綜合交通運輸體系成型。三是榆林即將開工建設的華為大數據云平臺為海量的能源自由貿易數據的處理與倉儲提供了充足的空間和低廉的成本。

（二）周邊區域均為能源及能化產品主產區

一是地處能源能化產品主產地，榆林市煤炭預測資源量2720億噸，探明儲量1460億噸;天然氣預測資源量4.18萬億立方米;石油預測資源量6億噸，探明儲量3.6億噸;巖鹽預測資源量6萬億噸，探明儲量8857億噸。寧夏礦產資源量位列全國前十位的有煤、鎂、冶金用石英巖等。內蒙古煤炭全區煤炭保有資源儲量為4110.65億噸，占全國總量的26.24%;全區金礦保有資源儲量金688.86噸，銀48817噸;銅、鉛、鋅3種有色金屬保有資源儲量5041.18萬噸。山西截至2015年底煤炭保有資源儲量2709.01億噸，占全國保有資源儲量的17.3%;煤層氣剩余經濟可采儲量為2304.09億立方米，鋁土礦資源保有儲量15.27億噸（礦石量）。甘肅風能資源豐富，總儲量為2.37億千瓦，風力資源居中國第5位，各地年太陽總輻射值大約為4800—6400兆焦/平方米，其中河西西部、甘南西南部是中國太陽能資源最豐富的地區，按現有利用水平測算可開發資源量約為520萬噸標準煤/年。二是在此區域內，鄂爾多斯、太原、銀川、延安與榆林都有著豐富的能化產業園區和重點項目布局，總體上形成了能源原料采掘和能化產品生產相匹配的產業格局。

（三）各項戰略規劃對于建設能源自貿區有專項支持

一是習近平總書記在二十國集團領導人峰會上關于世界經濟形勢和貿易問題的講話中提出，將在未來新設6個左右的自由貿易區。二是在國家印發的《呼包鄂榆城市群發展規劃》中提出“以榆林為主體，建設絲綢之路“金屬鎂”生產供應中心。提升進口資源落地加工能力，以煤炭為重點打造國家重要的能源進出口通道、戰略資源精深加工和儲備基地。引導企業聯合開展與蒙俄經貿合作，加強與發達國家和地區交流合作”。三是在陜西省政府發布的《支持榆林高質量發展的意見》中提出“省市共同探索設立“榆林能源自貿區”，與蒙古、俄羅斯及中亞有關國家開展能源易貨貿易試點”。四是榆林現在正在開展能源化工產品交易中心建設，同時榆林現有的煤炭交易市場已經開展了包括中塊煤、籽煤等在內的煤炭產品交易工作。

四、能源自貿區建設設想

（一）設立方式

鑒于現有呼包銀榆經濟區由國家發改委開放司牽頭、呼包鄂榆城市群規劃由國家發改委規劃司牽頭，建議按照2015年國務院印發《國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議制度》所建立起的中央30個部委之間的聯席會議負責推動。因中國（榆林）能源自由貿易試驗區輻射帶動內蒙古、陜西、寧夏、甘肅、山西等周邊省、自治區，建議采取“兩條腿”走路模式，一是在2020年底形成省市建設共識，并參照國家發改委、能源局聯合發布的《“一帶一路”能源合作伙伴關系合作原則與務實行動》模式由陜西省發改委、能源局會同榆林市人民政府形成《中國（榆林）能源自由貿易試驗區建設方案（建議稿）》，由陜西省人民政府邀請內蒙古自治區、寧夏自治區、甘肅省、山西省人民政府召開共建陜甘寧蒙晉—中國（榆林）能源自由貿易試驗區聯席會議，就聯合推動建設能源自由貿易試驗區達成共識并建立省際聯合工作推進組，2021年完成整體建設推進方案報國務院，2023年啟動建設工作，2025年實現掛牌運行。二是將建設中國（榆林）能源自由貿易試驗區列入國家“十四五”總體規劃和對應專項規劃，同時參照《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》在榆林設立能源革命綜合改革試點，加速在榆林進行保稅區、綜合保稅區、國際口岸、航權開放等相應領域的審批設立工作。

（二）級別與機構

參照現有自由貿易試驗區建設標準，成立中國（榆林）能源自由貿易試驗區管委會，副省級建制，管委會主任由國務院派員擔任，各省分派一名同志擔任副主任。自貿區采取獨立財稅體制，成立獨立金庫、稅務局，享受獨立稅收優惠政策。財政預算下達由中央承擔20%，其余由各省分別擔負16%，自貿區稅收上繳后同樣中央留存80%，各省分別留存16%。

（三）戰略目標

通過建設中國（榆林）能源自由貿易試驗區，一是實現能源交易實際市場和無形市場的融合發展，成立一個由中國創設廣邀各國輻射“一帶一路”乃至于世界的能源債券市場、股票市場、能源衍生品市場和保險市場，為世界能源市場主體交易、融資、信息發布和風險管理提供場所，發布以人民幣為基準的價格指數和價格指數。二是落實“一帶一路”能源合作俱樂部建設要求，舉辦“一帶一路”能源部長峰會，組織“一帶一路”能源合作部長研修班和能源人才研修班，建立“一帶一路”國家能源技術創新孵化網絡，達成合作共識、建立友好往來，以世界能源合作共同體為世界命運共同體建設作出貢獻。三是建立國際能源合作園區，周邊既是能源產地也是能化產品產地，通過圍繞自貿區布局國際能源合作園區，既可以展示我國對外開放決心誠意，也可以引進國際先進技術與管理經驗，為我國培養能源能化領域人才，為世界開辟能源合作新路徑。四是配合“絲路基金”“中哈產能合作基金”和亞投行等，設立“一帶一路”國際能源產業基金，為未來國家“一帶一路”能源戰略發展目標的優質項目提供多元的融資渠道，助力中外能源、能化類企業融資、上市，推動國內輻射帶動區域和“一帶一路”沿線國家地區基礎設施、能源能化產銷基礎設施等領域的投資建設。五是創新同國際能源署、石油國輸出組織、國際能源論壇等能源國際組織合作，圍繞建立健全金融運行的硬件設施和制度安排（支付體系、法律環境、公司治理、會計準則、信用環境、反洗錢以及由金融監管、中央銀行最后貸款人職能、投資者保護制度組成的金融安全網等），加快國際能源領域合作制度化安排和標準化制定工作，發出國際能源定價領域、行業標準領域、制度安排領域的中國聲音，開展沿線國家金融基礎設施建設磋商溝通機制，實現定期溝通磋商，不斷擴大對外開放法治化、制度化安排，保障“一帶一路”沿線能源合作的長久性和確定性。六是構建開放交流合作平臺，以制度優勢、信息優勢、稅收優勢和開放優勢吸引世界能源能化領域先進技術匯集中國，凝聚各國力量，推廣多能聯合的能源革命經驗，促進各國清潔和綠色能源的投資與開發利用，共同構建綠色低碳的全球能源治理體系，推動全球綠色發展合作。

（四）主要業務

一是接受國內煤炭、石油、天然氣、電力以及能化產品的現期貨交易并發布價格指數，為境外交易者和境外經紀機構提供特定品種期貨交易。規范境內外特定品種期貨交易涉及的主要業務環節，包括開戶、運營、結算、保證金收取及存管要求、大戶報告、強行平倉、違約處理、糾紛調解處理等。二是成為“一帶一路”能源合作俱樂部常設地，定期舉辦“一帶一路”能源合作部長會議，建立國際能源合作領域政策和規劃制定協調機制，推動國際清潔能源發展，加強能源領域人才培養。

（五）自貿區構成

由保稅區、高新技術區、高新產業區、金融服務自貿區構成。

保稅區：保稅區專業服務于進出口企業、轉口貿易企業和電商，通過在此區域內免征關稅和進口環節稅，免驗許可證件，免予常規的海關監管手續（國家禁止進出口和特殊規定的貨物除外），是中國（榆林）能源自由貿易試驗區聯接中國（陜西）自由貿易試驗區的重要載體，同時可參照《中國—上海合作組織地方經貿合作示范區建設總體方案》，加大同二連浩特口岸、霍爾果斯口岸、銀川保稅區以及“中歐班列”等國際航運、貿易中心的聯系，加強陜甘寧蒙晉周邊區域的利好輻射。

高新技術區：立足榆林現有科創新城建設，注冊在高新技術里的公司名稱必須是榆林XX科技公司字樣，園區內以軟件、電子科技、能源能化科技研發公司居多，是榆林貫徹落實創新型國家戰略的核心基地。

高新產業區：依托現有國家高端能源化工基地，是榆林重要的先進制造業核心功能區、生產性服務業集聚區、戰略性新興產業先行區和生態工業示范區。這里將以創新政府管理和金融制度、打造貿易便利化營商環境、培育能代表國家參與國際競爭的戰略性新興產業為重點，不斷提升經濟發展活力和創新能力

金融自貿區：以將探索建立與國際通行規則相銜接的金融制度體系為目標，健全與總部經濟等現代服務業發展相適應的制度安排，引入大量的投資銀行、私募公募基金等金融市場主體，持續推進投資便利化、貿易自由化、金融國際化和監管制度創新，加快形成更加國際化、市場化、法治化的營商環境。

五、遠景設想

中國（榆林）能源自由貿易試驗區在2025年掛牌運行后，除復制推廣其他自由貿易試驗區已有的政務服務能力提升、開放型經濟新體制建設等經驗外，形成同經濟區跨行政區域共建、財稅投入收入分成共享的新機制，為全國跨行政區域城市群間合作探索經驗。2035年成為“一帶一路”能源貿易主市場，組建中國能源能化交易所并發布中國能源價格指數，基本實現“一帶一路”沿線國家70%以上能源能化期現貨交易在此進行，實現“一帶一路”沿線國家80%以上能源能化企業在此上市、融資并開展相應業務;組建中國能源能化評級公司對“一帶一路”沿線國家能源能化企業及能源能化類股票、債券、保險發布評級報告;每年定期舉辦“一帶一路”能源合作部長會議和高級研修班，基本實現“一帶一路”沿線國家地區能源政策協調;能源合作基金年參與國際能源基礎設施建設項目、能源開發項目和能化生產項目達1萬億元，基本建成全球能源能化科技集中研發、中試和推廣應用基地。爭取2050年基本實現交易業務覆蓋全球、市場份額占比超過80%，基本實現自貿區試驗范圍進一步擴大，成為全球能源合作貿易中心。

（作者單位：陜西省榆林市發展改革委）