中巴經濟走廊建設的經驗與啟示

曹忠祥

以基礎設施互聯互通為先導，以國際產能合作為核心，以產業集聚區建設為載體，加快推進六大國際經濟合作走廊建設，是落實共建“一帶一路”倡議的重要舉措。中巴經濟走廊作為六大經濟走廊建設的開篇之作，在中巴兩國政府的積極推動下，經過五年的努力，各方面合作建設穩步推進，交通基礎設施建設、能源開發合作等一些旗艦項目建設獲得早期收獲，經濟和社會意義開始顯現，取得了明顯成效。雖然，隨著合作建設的不斷推進，中巴經濟走廊建設也暴露出一些問題，但對我國來說很多有益的經驗值得總結和借鑒。

一、中巴經濟走廊項目建設的經驗

（一）國家間的政治互信和合作發展的政治意愿對經濟走廊建設至關重要

我國與巴基斯坦歷史上是友好鄰邦，兩國人民傳統友誼源遠流長，現實情況下是建立在相互尊重、互利共贏基礎之上的兄弟般雙邊關系的典范。目前，中巴兩國已經建立全天候戰略合作伙伴關系，以走廊建設為代表的經濟合作正逐漸成為中巴兩國關系中的主旋律，給巴投資環境、國際聲望帶來了一些翻天覆地的變化，一系列積極改變也讓巴國內各界對走廊建設的推進充滿期待，并全力支持?？梢哉J為，這一切在很大程度上得益于兩國良好且日益緊密的政治關系。

（二）明確的合作發展愿景和規劃設計對走廊建設發揮了重要指導作用

中巴經濟走廊是中巴兩國元首多次互訪中達成的重要合作發展遠景。2015 年4月習近平主席訪巴期間，雙方一致同意深化兩國各領域務實合作，充實中巴命運共同體內涵，并提出打造以中巴經濟走廊為引領、以瓜達爾港、能源、交通基礎設施和產業合作為重點的“1+4”經濟合作框架。為落實兩國元首達成的共識，經濟走廊在建設之初就在兩國深入共同深入研究和磋商的基礎上，于2015年完成并頒布《中巴經濟走廊遠景規劃》，將兩國元首的戰略共識以規劃形式確定下來。應該說該規劃的頒布實施，對走廊的建設發揮了重要指導作用。

（三）中巴聯合委員會的溝通機制保障了走廊建設相關工作的順利開展

為推進走廊建設取得積極進展，2015年4月，中巴經濟走廊委員會成立。聯委會及下設能源、交通基礎設施、綜合規劃等三個工作組，自成立以來先后召開了五次會議和多次工作組會議，雙方重點就走廊遠景規劃、優先推進項目、能源、交通基礎設施、社會公益、安全保障等問題進行了深入的探討，取得了廣泛的共識。另外，為保障中巴經濟走廊建設的順利進行，巴方還于2016年初組建了由時任總理謝里夫親自掛帥的中巴經濟走廊建設指導委員會。中巴聯委會和巴方指導委員會機制為中巴雙方密切溝通、加強合作和巴國內部的統籌協調搭建起了重要交流平臺，從而為推進走廊項目快速落地鋪平了道路。

（四）以基礎設施建設為重點契合了中國的技術優勢和巴方的現實需求

無論從中巴經濟走廊戰略規劃的宏觀設計還是建設項目投資的實際進展來看，能源、交通領域基礎設施建設都是作為前一階段建設的“重頭戲”，未來一個時期也會作為合作建設的關鍵性項目。這既是對中國自身發展經驗的復制，也是對巴當前發展投資環境差的對癥下藥?；A設施的改善是巴經濟發展前景向好的動力之源，可以說巴基斯坦在國際社會中經濟地位的提高直接得益于走廊建設。

二、中巴經濟走廊項目建設應注意的問題

（一）巴國內政治形勢復雜，使項目建設承擔著較大政治風險

對于跨國經濟走廊來說，相關國家特別是在建設項目集中布局的東道國尋求共識是非常重要的。就巴基斯坦的情況而言，意味著經濟走廊建設必須在政黨、議會、不同的政黨、省份之間尋求共識。目前巴國內各政治派別對于推動中巴經濟走廊建設、加強與中國全面合作的意見基本是一致的，而主要分歧在于走廊在其國內走向的路線之爭，這一問題的出現固然有巴國內長期歷史上形成的政治生態的原因，但同時也反映出走廊前期規劃及項目設計過程中對該問題的估計不夠，與巴國各政治派別特別是在野黨的政治外交工作也不夠充分，從而導致規劃落實和項目建設有陷入巴國內部政治斗爭泥潭的風險。

（二）基礎設施與產能合作、人文交流等其他領域項目建設不協同，引發政治、經濟和社會問題

一方面，對基礎設施項目建設的倚重引發國際社會特別是周邊國家對我國推進走廊建設更多是出于國家發展戰略考慮的猜疑，為這些國家反對、牽制乃至破壞走廊建設提供了口實;基礎設施建設，巨大的投資規模也引發了各方面對巴方債務承受能力的擔憂。另一方面，產能合作和人文交流項目建設滯后，使巴國內相關地方特別是普通民眾短期內很難真正感受到走廊建設對地區發展的人民生活所帶來的實實在在的好處，從而容易使巴國相關地方政府和普通民眾對走廊認識的片面化（如認為走廊就是一條路），也使走廊建設面臨著潛在文化沖突爆發的可能。

（三）過分注重大項目，而對中小項目的關注不足

目前在中巴經濟走廊建設中，在國家層面上更多關注的是一些重大基礎設施項目，而對于中小項目的重視與支持相對不足。由于大型項目投資規模大、區域影響廣泛，受到國際社會的關注程度也高，在巴基斯坦國內牽扯的利益相關方也多，因此不僅項目立項難以迅速達成共識，建設和經營過程也面臨相當高的商業性和政治性風險。而實際上，在紡織服裝、珠寶、柴油發電機組（在電力短缺的巴基斯坦供各企業機構自行發電）到凈水器等與當地民生相關的經貿合作領域，一些中小項目、中小企業合作應該還有很大的合作空間和潛力。通過中小型項目的積極建設，不僅能夠讓廣大巴基斯坦普通民眾直接感受到中巴經貿合作的利益，而且也能在一定程度上緩解基礎設施和經貿合作的不平衡問題。

（四）政策溝通不足，給項目建設帶來負面影響

巴基斯坦經濟政策的不確定性大，由于項目建設對相關政策缺乏了解，導致部分已建和在建項目存在很大變數。突出表現的能源合作領域，在走廊建設規劃未能充分考慮現階段巴能源消費能力以及能源政策和生態環保的要求，部分清潔能源項目超前、火電項目受阻，充滿著不確定性。如在清潔能源項目建設方面，目前5個風電和1個光伏項目大多已經開工或建成投產，但2015年巴內閣能源委員會首次承認太陽能、風力等可再生能源發電成本高于傳統發電方式、現階段不可行，并通過了水電部提出的暫停新建太陽能和風力發電項目的提議，同年巴國家電力委員會宣布將進一步下調太陽能發電上網電價，引發投資人不滿并發警告稱將撤出投資。中巴在發展火電項目上也存在不同的認識。目前中巴經濟走廊共有13個火電項目，其中12個都是煤電項目，但受技術水平和環保等因素的限制，煤電在巴長期不受重視，目前僅占巴電力供應的0.31%。近期巴政府又提出希望用液化天然氣取代燃煤，成為巴能源結構重要組成部分。中巴經濟走廊煤電項目未來將會面臨來自環保等方面的質疑和更為苛刻的監管。

三、對“一帶一路”經濟走廊建設的啟示

（一）重視政治互信和戰略對接

走廊沿線成員國之間良好的政治關系以及基于政治互信基礎之上的國家經濟社會發展的內在需求和共同的地緣經濟利益訴求，是推動國際經濟走廊建設的基石和根本動力。跨境經濟走廊的建設與發展是基于“求發展”這一共同的基礎和利益訴求之上的，其目的是通過加強經濟合作和利益融合，建立更為緊密的國家關系，實現“共贏”。各成員國只有在追求本國利益的同時兼顧他國的合理關切，在謀求本國發展的過程中促進各國共同發展，積極構建相互舒適的戰略伙伴關系，共同打造地區利益共同體和命運共同體，才能使經濟走廊建設取得更多的實質性進展。

（二）制定科學的經濟走廊建設規劃

中巴經濟走廊的顯著成效得益于兩國元首戰略共識基礎上的規劃，而后期建設過程中諸多風險和問題的出現也在一定程度上反映出規劃對一些困難和問題的估計不足。中巴經濟走廊建設目前遇到的問題只是其他經濟走廊的一個縮影，其他經濟走廊涉及的國家更多、地域更廣、因素更為復雜，這就更加凸顯了先期全面系統規劃對經濟走廊建設的重要意義。為此，我國未來在推動“一帶一路”經濟走廊過程中，必須將規劃制定作為走廊前期建設的一項重要工作，力求為走廊的建設描繪出一張清晰的藍圖，并對走廊的界定、線路的布局、投融資方式等重要內容做出盡可能詳盡的設計。必須堅持我國在規劃制定中的主導權，在此基礎上有針對性地輸入各成員國的意見，以此減少走廊建設過程中各國內部的政治風險。

（三）照顧相關國家國情和重點關切，因國制宜選擇合作方向和建設重點

“一帶一路”國際經濟走廊沿線國家眾多，各國國情不同、發展階段不同、面臨問題也不一樣，走廊建設必須按照共同但又有差別的原則，在共同促進要素自由流動、產業分工協作、發展互利共贏的大的目標框架下，針對各國的比較優勢和影響區域合作的重大問題，選擇適宜的合作方向和建設重點。據此，不僅可以充分挖掘各成員國的合作發展潛力，同時也有利于有效避免各國間的分歧。中巴經濟走廊建設以交通、能源等基礎設施作為前期的合作重點，就是一個很好的例證。

（四）尊重經濟走廊建設基本規律，促進各領域項目建設協同推進

經濟走廊建設是一項系統工程，“一帶一路”經濟走廊基礎設施特別是交通通道建設的適度超前是符合國際經濟走廊發展演化的基本規律的，但經貿合作和人文交流的協同推進也是經濟走廊系統良性互動發展的基本要求。中巴經濟走廊建設的實踐證明，過度超前的基礎設施建設會在經濟走廊建設初期可能帶來一定的風險和阻力。從長遠發展來看，在基礎設施和能源供應條件大為改善后，如何通過國際產能合作帶動沿線特別是經濟落后國家加快工業化進程，如何通過工業化帶動城鎮化并不斷優化城市形態形成走廊沿線的戰略支點，如何真正實現互利互惠推動各國各區域板塊更加均衡發展，如何通過人文交流培植經濟走廊可持續發展的民意基礎，將成為更為關鍵的問題。

（五）重視政策溝通，為項目建設提供穩定的發展環境

國家經濟走廊沿線各國市場的分割以及主權國家所采取的不同限制政策，使跨境經濟活動承擔了較高的交易成本，一些國家政策的不穩定也給跨境投資經營帶來較大的風險。中巴經濟走廊能源項目建設所受的政策影響外，近年來我國在“一帶一路”沿線國家的很多建設項目都越來越多的受到不同國家諸如生態環保、勞工等方面的政策限制，這些都源于在項目投資建設之初對國外相關政策的不了解。因此，從化解風險的角度出發，加強相關國家的政策溝通就顯得尤為重要。

（作者單位：國家發展改革委國地所）