江陰市構建新型社會救助體系的經(jīng)驗淺析

賈彥鵬　汪海

“弱有所扶”是黨的十九大報告提出的民生發(fā)展主要目標之一。社會救助具有托底和救急作用，是實現(xiàn)“弱有所扶”的根本和基礎，是謀民生之利、解民生之憂、增進民生福祉，確保群眾安定生活和社會穩(wěn)定的最后一道防線。但目前，我國的社會救助體系在擴大資金來源、規(guī)范資金管理、簡化貧困認定等方面還存在不少問題，如何提高社會救助水平，建立更加精準、更加積極的社會救助制度成為我國社會救助體系未來改革的著力點。江陰市在整合救助資源、搭建融合平臺、創(chuàng)新服務方式，構筑精準高效的社會救助體系等方面的經(jīng)驗和做法值得其他地區(qū)借鑒。

一、區(qū)域概況

江陰市是無錫市管轄的縣級市，位于江蘇省南部，北枕長江、南近太湖，地處經(jīng)濟繁盛的蘇錫常“金三角”幾何中心，是中國經(jīng)濟最發(fā)達、最有活力的地區(qū)之一。2018年，江陰市地區(qū)生產總值達到3806.18億元，人均地區(qū)生產總值達23.05萬元，人均可支配收入達到54281元，超過全國平均水平92.3%，是無錫市經(jīng)濟重要增長極。江陰市工業(yè)實力強勁，被譽為“中國制造業(yè)第一縣”，2017、2018年連續(xù)兩年獲評中國工業(yè)百強縣（市）第一名。

2018年，江陰市常住人口達165.18萬人，戶籍人口125.5萬人，其中農村戶籍占比近30%。盡管江陰市經(jīng)濟發(fā)達，絕大多數(shù)市民和農民已經(jīng)擺脫貧困，過上較富裕的生活，但仍有近2萬戶貧困及邊緣困難家庭收入較低，特別是一些孤寡老人，一旦遭遇重大疾病等變故就面臨困境，需要社會資助和關愛。

二、做法與成效

（一）建立政策制度，完善保障體系

建立融合城鄉(xiāng)低保、臨時救助、深度救助、村級互助、慈善扶助于一體的多層次社會救助體系，實現(xiàn)社會救助全覆蓋、廣輻射。

一是落實基本生活保障制度。建立以城鄉(xiāng)低保為基礎，特困人員供養(yǎng)，困境兒童保障，殘疾人生活護理補貼相結合，臨時救助為補充的困難家庭保障體系。

二是拓展專項救助內容。2016年江陰市出臺《特困家庭深度救助實施意見》，堅持應救盡救、特困重助，重點對因病支出型家庭進行救助，單戶發(fā)放救助金最高達15萬元。提高非義務教育階段困難學生救助力度，單人次發(fā)放救助金最高達1萬元。

三是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。與全國大部分地區(qū)不同，江陰市的農村與城鎮(zhèn)居民最低生活標準相同，全市列入低保范圍的城鄉(xiāng)居民共2763戶4387人，低保標準達900元/月，達到國內較高水平。

（二）建立社會救助中心，整合救助資源

統(tǒng)攬救助資源，實現(xiàn)社會救助工作效益最大化，這是江陰市社會救助體系改革的最大創(chuàng)新。目前，國內大部分地區(qū)長期實施的救助項目多達幾十項，但分散在民政、教育、房管、人社、衛(wèi)生、醫(yī)保、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會、紅十字會等部門和單位，以及一些社會公益組織的臨時救助行為。由于缺乏統(tǒng)一歸口管理，造成救助職能分散，各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，形成“多龍治水”，不同部門救助資金難以統(tǒng)籌安排，各部門把控資金分配權，導致多頭救助、重復救助、交叉救助、遺漏救助和隨意救助等問題突出。

江陰市在全國率先建立社會救助中心。將分散在多個部門的救助職能、救助政策、救助資金統(tǒng)一，重新整合歸并為8個類別，43個救助項目。建立社會救助部門會商機制，出臺《關于建立社會救助聯(lián)通機制的實施意見》，定期召開工作例會，及時研究解決問題。通過規(guī)范處理流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息，打破部門職能分割，所有救助內容以菜單式形式在社會救助中心進行全面展示和辦理，實現(xiàn)了部門全參與、內容全覆蓋、信息全共享，保重點、不重復、無遺漏。

（三）搭建統(tǒng)一平臺，共享救助信息

社會救助涉及家庭的多個方面，隨著經(jīng)濟和社會越來越復雜多變，許多社會救助的管理工作需要各個部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)協(xié)作完成，但由于信息化水平不高，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各社區(qū)工作之間相互分割，資源不能共享，效率低下，往往造成群眾對社會救助服務工作的滿意度不高，需要創(chuàng)新管理服務模式。另外，各部門救助信息共享不夠，一些救助項目尚未實現(xiàn)信息化，一些部門雖然建立了救助信息系統(tǒng)，但各部門的數(shù)據(jù)接口不統(tǒng)一，信息無法共享。在核定救助對象家庭經(jīng)濟狀況時，與銀行、房管、車管等部門的信息整合存在很多政策障礙和技術壁壘。

江陰市高標準建設社會救助綜合管理信息系統(tǒng)。將主動發(fā)現(xiàn)、快速響應、綜合救助的救急運行機制納入系統(tǒng)管理平臺，申請救助和實施救助必須通過信息系統(tǒng)。申請救助的信息更加全面，覆蓋申請到資金發(fā)放全過程。完善社會救助事項網(wǎng)上辦理的工作機制，實現(xiàn)各類社會救助數(shù)據(jù)在線查詢、救助業(yè)務在線審批、救助資金在線管理。通過信息化方式將各項社會救助一門受理、協(xié)同辦理、分辦轉辦、告知反饋、歸口管理的流程固定下來，強化上下聯(lián)動、部門協(xié)同、資源統(tǒng)籌、信息共享，保障社會救助工作有序運轉。

為解決各部門信息孤島問題，信息系統(tǒng)整合各部門資源，建立困難群眾大數(shù)據(jù)庫和項目資金數(shù)據(jù)庫，并對各部門來源的數(shù)據(jù)進行動態(tài)更新和實時比對。對建有專用信息系統(tǒng)的部門，明確更新周期和節(jié)點，制定專人負責定期導入救助數(shù)據(jù);對涉密等級較高、無法與其他系統(tǒng)直接共享數(shù)據(jù)的部門，明確數(shù)據(jù)字段和內容，采取設置前置機的形式進行數(shù)據(jù)交換;未開發(fā)專用信息系統(tǒng)的救助項目，按照部門需求定制開發(fā)功能模塊，逐步實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

（四）建立核對機制，提高救助精準度

在社會救助對象認定方面，家庭收入、財產、支出等信息是開展社會救助的主要依據(jù)，但這些關鍵信息的核對往往面臨一些挑戰(zhàn)，為精準救助帶來較大障礙。同時還存在部分申請救助人員隱瞞收入和資產的道德風險，實時跟蹤核實難度大、成本高。此外，由于監(jiān)督執(zhí)紀不夠有力，對騙取社會救助等違規(guī)行為的懲戒力度不夠，社會救助領域“微腐敗”問題時有發(fā)生，需要加快建立社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制。

江陰市自2013年起開始建立跨部門、多層次的申請救助家庭經(jīng)濟狀況比對機制。綜合管理信息系統(tǒng)建立后，開始依托大數(shù)據(jù)和信息化手段建立快速高效的響應機制，各部門救助信息融入全市大數(shù)據(jù)中心，依托大數(shù)據(jù)對救助對象的房產、機動車、存款等精準識別，推進核對信息跨部門、跨地區(qū)、跨層級整合共享和實時比對，對貧困對象實施精準識別、精準幫扶和精準管理，有效避免多頭重復救助，穩(wěn)步著力提升財政資金使用效益。

（五）以便捷化為方向，拓寬群眾求助渠道

目前一些地區(qū)社會救助服務能力不足，救助效果有待增強。其中審批效率低、流程長、程序不統(tǒng)一，困難群眾“進多個門、找多個人、跑多趟腿”的問題往往被群眾所詬病，影響群眾對社會救助的滿意度。

改革審批機制。依托社會救助綜合信息管理系統(tǒng)， 江陰市改革社會救助審批機制，探索“一證一書”制度，申請救助的困難群眾只需提交居民身份證和家庭經(jīng)濟狀況核查授權書即可申請，取消可以通過政府部門間信息共享獲取的相關證明材料，讓數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路。

建立社會救助江陰標準。2018年江陰市獲批開展省級社會治理標準化試點，將社會救助管理服務作為試點的主要內容之一，發(fā)揮標準化試點的引領作用，規(guī)范部門救助項目，形成社會救助管理服務的江陰標準，公開政策依據(jù)、救助對象、辦理流程、申請方式、材料清單等內容，社會救助工作更加規(guī)范化、精細化、標準化，群眾一個窗口受理、一個窗口辦理、一個窗口領取。

探索“不見面”受理模式。一些困難群眾面臨出行不便，政策了解少等問題，為此江陰市開通了社會救助微信公眾號，進一步拓寬困難群眾申請救助的渠道。接入“12345政府公共服務平臺”，困難群眾通過手機或者撥打12345即可直接求助，查詢辦理情況，了解已享受救助和可申請救助情況，足不出戶便能享受到及時、高效的救助服務。

（六）推行村級醫(yī)療互助，為農民增加一份醫(yī)保

盡管江陰市農民擁有職工醫(yī)療保障、新農合等國家基本醫(yī)療制度的保障，大大減輕城鄉(xiāng)居民的負擔，但因病致貧仍是家庭貧困的主要原因之一。2017年，江陰市通過“政府引導、村委主辦、社會共建、村民共享、平臺服務”，全面實施村級醫(yī)療互助制度。通過村集體組織村民以家庭為單位自愿參加，村民適當投入，同時接受社會贊助，基金收支公開透明，并委托第三方平臺專業(yè)化服務，科學設置補助標準等模式，實現(xiàn)基本醫(yī)保之外的補充保險。目前全市基本實現(xiàn)全覆蓋，覆蓋人群86.2萬，年度補助資金9500萬元，每年10萬人次群眾領取到補助，滿足了基層群眾提高醫(yī)療保障水平的迫切愿望，已經(jīng)成為江陰老百姓名副其實的“第二醫(yī)保”。目前，江陰市村級醫(yī)療互助模式已逐漸推廣到全國各地。

三、問題與不足

江陰市的社會救助體系和改革探索已經(jīng)取得顯著成效，但囿于發(fā)展階段以及我國整體社會救助體系的問題，江陰市的社會救助不論是在總體設計層面還是具體實操層面，仍有進一步探索和不斷完善的空間。

一是存在社會救助 “懸崖效應”。懸崖效應是指超出“低保線”而被排除在救助體系之外的低保邊緣群體，屬于相對貧困，這類人群瀕臨懸崖，卻無人施以援手，直到墜入懸崖釀成悲劇才能得以救助。長期以來，受力量所限，我國社會救助主要關注弱勢群體中的絕對貧困群體，而忽視規(guī)模更加龐大的相對貧困群體，即使是江陰市這樣的發(fā)達市縣，也尚未對這部分人群做出制度安排。

二是外來非戶籍人口被排斥于社會救助體系之外。江陰市作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)人口流動較快，人戶分離、人戶不一致的情況比較普遍。目前的社會救助體系雖有部分項目支持非本地戶籍常住人口，但多數(shù)項目的受益群體仍限于本市戶籍，外來人口即使在江陰生活多年，也很難享受。根據(jù)統(tǒng)計，2018年底江陰市常住人口達165.18萬人，其中外來人口39.68萬人，占比24.0%，需要各級政府和有關部門解放思想，轉變觀念，建立新型的適應城鄉(xiāng)人口流動的社會救助制度。

三是社會力量參與不夠，發(fā)展不規(guī)范。我國社會救助以政府為主導，在政府資金和人力不夠的情況下，一些民間公益組織在社會救助上發(fā)揮了重要作用。但民間救助組織在各領域的參與往往不深，常見的行為主要是籌集資金、運輸物資救助貧困人口，雖然會產生一定的社會影響力，但在救助途徑、救助頻次、資金規(guī)模、社會影響等方面仍屬有限，主要原因在于當前救助管理體制限制社會力量作為空間，民間組織與政府缺乏有效協(xié)作、救助信息不能實時掌握。此外，由于缺乏引導、監(jiān)督和規(guī)范，一些民間公益組織走向違法犯罪道路，也讓政府和社會對社會力量參與社會救助缺乏足夠信任。

四是信息化手段的效果還有待長期檢驗。江陰市推動社會救助信息互聯(lián)共享，建立大數(shù)據(jù)平臺等現(xiàn)代化信息手段仍處于起步建設階段，對于完善工作體系、提高工作效率、提高服務水平等方面的作用顯而易見，對于一些違法違規(guī)行為也起到了一定的防范作用，但具體成效如何仍然需要長期觀察。在實際操作中，是否出現(xiàn)“道高一尺、魔高一丈”的現(xiàn)象以及層不出窮的套路要認真防范。

四、政策建議

（一）盡快出臺立法，完善社會救助法制

法制不健全已成為我國社會救助發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)之一。2014年，國務院發(fā)布《社會救助暫行辦法》并施行。但由于法律位階低，具有過渡性，難以有效整合各部門力量。社會救助立法是社會法中最基礎、最重要的法律之一，應加快法律進程，并就社會救助的中央與地方權責分配、救助標準增長機制、監(jiān)督管理、違規(guī)懲戒等重大問題作出法律規(guī)定，特別是需要對“人情保”以及騙保等違法違規(guī)現(xiàn)象立法以規(guī)制。同時各地也應結合自身實際，積極推動地方社會救助條例出臺。

（二）優(yōu)化頂層設計，適應“弱有所扶”的時代需要

隨著經(jīng)濟發(fā)展，國家面臨的社會救助形勢也在發(fā)生變化。一方面社會救助應保證財政投入持續(xù)增長，實現(xiàn)保障范圍擴面增容提質。另一方面，國家應建立更加合理、科學的動態(tài)調整機制，根據(jù)實際需求對社會救助標準與社會救助體系進行調整，在以下方面做出頂層設計。

一是拓展救助方式。目前社會救助采取的主要方式是提供現(xiàn)金或實物，救助方式比較單一，需要對救助對象的困難和成因采取有針對性的解決措施，滿足救助對象差異性和多樣化的救助需求。

二是推動全國統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。應逐步縮小發(fā)達地區(qū)與西部貧困地區(qū)的最低生活保障、特困供養(yǎng)標準差距，調節(jié)地區(qū)發(fā)展不平衡。應堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，目前北京、上海、江蘇多地已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障標準統(tǒng)一，但特困供養(yǎng)標準也有一定差距，應逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助項目和標準，使社會救助項目覆蓋所有城市和農村，保障城鄉(xiāng)居民權利平等。

（三）以江陰模式為樣板，積極推動地方實踐探索

作為一項長期探索與不斷完善的民生工程，江陰市的社會救助體系走在國家前列，通過整合救助職能資源、建立社會救助綜合管理信息平臺、家庭收支核對機制、社會救助“不見面”審批模式以及社會救助服務標準化等做法，先行先試積累了寶貴經(jīng)驗。江陰市社會救助體系的成效，雖然有作為東部發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟有力支撐的因素，但未來其他地區(qū)的經(jīng)濟也或早或晚達到江陰市的當前水平。因此，不論是經(jīng)濟發(fā)展水平相當還是落后于江陰市的地區(qū)，都有必要借鑒參考并結合自身實際，共同完善我國社會救助體系。

（四）聚焦發(fā)展型貧困，阻斷貧困代際傳遞

隨著各地經(jīng)濟發(fā)展，精準脫貧的實施以及全面建成小康社會宏偉目標的即將實現(xiàn)，我國已經(jīng)在不斷消除大量絕對貧困人口，符合城鄉(xiāng)低保、農村“五保”、特困供養(yǎng)等標準的絕對貧困人口將大幅減少，國家消除絕對貧困的目標已經(jīng)取得初步勝利。接下來要調整救助體系的發(fā)展方向，將社會救助的對象轉向規(guī)模更加龐大的相對貧困群體，探索將貧困邊緣群體納入保障體系，全面促進我國反貧困目標的提升。

在此過程中，應聚焦發(fā)展型貧困，即由于自身因素和社會條件限制，沒有發(fā)展能力和發(fā)展機會導致的貧困。所謂“授人以魚不如授人以漁”，對這類弱勢群體，不應以財資救助為主，而是通過技能培訓和職業(yè)推介等多種手段，提升弱勢群體社會競爭力。同時應更加重視貧困家庭的教育問題，阻斷貧困的代際傳遞。

（五）暢通渠道，廣泛動員社會力量參與社會救助

法律方面要明確社會力量參與社會救助的重要作用和重要地位，規(guī)定社會力量應具備的權利和享有的義務。政策層面，政府要為社會力量參與社會救助開辟便捷的通道，取消過多的門檻限制及繁瑣的審批。同時，政府可以采用委托、承包、采購等方式，將部分社會救助服務轉給社會力量承擔，充分發(fā)揮社會力量的靈活性。積極引導慈善組織、專業(yè)社工、志愿服務隊伍等多元化主體參扶弱濟貧，實現(xiàn)政府救助兜底保基本和社會力量參與促提升的良好互動。

（六）發(fā)揮村級經(jīng)濟特色，積極探索民間互助模式

目前江陰市正在探索的村級醫(yī)療互助模式受到廣泛的關注。村級醫(yī)療互助模式并不是僅適用于經(jīng)濟發(fā)達的農村地區(qū)。村級集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)應先行先試，其他地區(qū)也應努力做好這方面的準備工作。要推廣該模式，無論經(jīng)濟發(fā)達與否，應首先提高基層政策公共資源管理和運行的透明度，做到取信于民，提高公眾參與社會治理的積極性和集體認同感。各地可根據(jù)自身實際，通過制度建設和技術等手段，探索出公平與效率兼?zhèn)洹⒊墒祆`活的不同農村醫(yī)療互助模式。

（七）加強懲戒，完善社會救助誠信體系建設

應完善誠信體系建設，建立申請社會救助家庭誠信機制和失信記錄制度，及時將各種騙救助人員和行為納入失信記錄，形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒格局。

（賈彥鵬，中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所助理研究員。汪海，中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所副所長）