國家石油公司的法律地位

王明遠　黃春潮

摘要：我國國家石油公司存在著市場化改革與國家油氣法律制度不健全的深刻矛盾，而明確國家石油公司法律地位是解決該矛盾的重要基礎。以英日俄為代表的主要工業化國家，其國家石油公司的法律地位及變遷歷程具有豐富的理論與實踐經驗，大致反映了國家石油公司法律地位的一般發展規律。本文嘗試以比較研究為主要視角，結合歷史研究、規范研究等研究方法，以英日俄國家石油公司的法律地位為研究對象，按照時間順序，細致梳理和分析了國家石油公司法律地位產生與變遷的背景與動因。由于深受經濟、社會、政治與法律的綜合影響，特別是在新自由主義思潮影響之下，英日俄的油氣產業體現出了從維護本國石油安全而強調政府干預，到兼顧企業效益而放松管制的發展規律。與此同時，三國的油氣產業制度經歷了國家直接或特許私人壟斷模式向市場化和國際化模式的轉變。相應地，其國家石油公司的法律地位分別從公法人、特殊法人、開放式股份公司演變為私法人、獨立行政法人、上市公司。我國與英日俄在新自由主義時期面臨油氣產業治理改革的類似需求，三國國家石油公司的法律地位及其變遷歷程所體現的客觀規律對我國具有一定程度的參考價值。當前，我國國家石油公司作為上市公司，存在著極強的國家干預、過多的企業辦社會職能、較為單一的股權結構等缺陷，嚴重制約著我國國家石油公司的發展。因此，我國需要借鑒域外經驗，遵循市場經濟原則和國家石油公司市場化和國際化的發展方向。具體而言，應當兼顧國家油氣安全與企業效益，實行有限市場化、國家控股前提下的股權多元化，并削減不必要的行政職能。

關鍵詞 國家石油公司;法律地位;油氣市場化;油氣國際化;石油安全

中圖分類號 D912.6;X197文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2019）09-0001-10DOI：10.12062/cpre.20190523

一般而言，國家石油公司（National Oil Company，NOC）是指國家擁有和控制[1]且最低國家收益在30%～50%之間的油氣公司。相對于一般國有公司，國家石油公司更加強烈地體現國家意志、維護國家權益、為國家總體利益服務，是國家干預主義的典型代表[2]。世界多國都擁有或曾經擁有自己的國家石油公司，其中英國、日本、俄羅斯等工業化國家的國家石油公司，在其本國相對完善的立法體系中，能夠較為清晰體現出國家石油公司的法律地位。我國《石油發展“十三五”規劃》[3]、《天然氣發展“十三五”規劃》[4]以及《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[5]都強調要支持國家石油公司發展股權多元化和多種形式的混合所有制、作為獨立的市場主體參與競爭、剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題，在國家戰略決策層面明確了國家石油公司市場化改革的方向。但我國油氣法律制度不健全，國家石油公司的法律地位有待進一步明確。因此，探討國家石油公司的法律地位問題，具有重要的現實意義和理論價值。市民社會與政治國家的分立乃是近現代以來的基本事實，而人類文明的發展歷史，不過是經濟、社會與政治、法律等交織相伴的互動過程[6]。通過分析國家石油公司所處的背景，探求國家石油公司的法律地位，是一種值得嘗試的研究思路。有鑒于此，本文試圖系統梳理和總結主要工業化國家的國家石油公司之法律地位，以期為我國國家石油公司法律地位的完善提供參考。

1 英國國家石油公司：從公法人到私法人

就英國國家石油公司之法律地位的發展歷程而言，其經歷了從公法人到私法人的演化軌跡。

1975年《石油和海洋管道法》將英國國家石油公司（BNOC）確立為由英國政府控制的法人團體，其股權全部屬于國家所有。根據該法，BNOC以石油貿易商的身份與英國北海油田的所有生產商簽訂協議，通過這些協議購買生產商在北海油田至少51%的原油，并向北海各油田的作業委員會派出代表[7]，從而確保了國家對北海油田石油資源的控制。此外，政府授予BNOC在北海油田的海床和底土行使石油勘探與開采的權利[8]。可見，BNOC擁有許多超出一般企業的行政特權，代表政府維護國家對北海油田重要戰略資源的利益[7]，表明其享有較強的公法人地位。

撒切爾政府依據1982年《石油和煤氣公司法》改變了BNOC的國有性質，將BNOC的石油勘探與開采業務分離出來，由另行組建的私人公司不列顛油公司（Britoil）經營，BNOC則成為一家僅僅從事石油貿易的公司[9]。此外，BNOC所承擔的公共職能也被剝離并劃歸專門的機構[10]。這樣，BNOC便成為了私法人。

BNOC設立之初的目的是為了確保在發生石油供應短缺時滿足英國自身的需要，而這種情況在短期內不易發生。1985年4月，政府正式撤銷BNOC[11]，并于1986年另行成立了石油和管道機構（the Oil & Pipelines Agency）。該機構接管了原來由BNOC享有的從英國北海各油田購買51%原油的權利，以保證在發生石油供應危機時可以重新取得原油供應[9]。

BNOC法律地位的變化以及公司最終被撤銷，受到當時英國經濟和政治的深刻影響。

“二戰”后，在凱恩斯干預主義思潮之下，英國工黨政府實行國有化政策，提高了工業的集中程度和壟斷水平，增強了國家干預和調控經濟的能力，這對英國戰后經濟的恢復和穩定起了積極作用[12]。然而，1970年代初，以全球性石油危機為導火線，西方發達國家陷入了“滯脹”。就英國而言，也出現了以通貨膨脹、經濟停滯以及勞資關系緊張等為癥狀的“英國病”[13]。為了應對危機，英國撒切爾政府提出了“自由的經濟、強大的政府”這一口號，力圖將新自由主義和新保守主義結合起來。具體而言，當時英國經濟和政治的變化主要包括以貨幣主義代替凱恩斯主義，以私有化代替國有化，以大眾資本主義代替民主社會主義[14]。

“英國病”在國有企業中的表現，主要包括以下兩個方面：一是國有化加重了政府的財政負擔，二是國有企業在投資、價格、工資和貸款等方面受到政府和議會的控制與干預，且還要承擔非營利性的社會服務，其主動性和積極性受到了嚴重妨礙[12]。面對國有企業成本高、效率低、虧損大等缺陷，對其私有化不可避免。為此，撒切爾政府出售了大量國有企業，把股份優先賣給企業職工，以實現“大眾資本主義”，提高職工的生產積極性。政府通過私有化戰略鼓勵市場競爭，提高企業效率，使企業的經濟效益有明顯改善[13]。

西方國家的能源法調節模式一般是從國家壟斷和所有的模式或具有特許權壟斷與嚴格規制的私人所有模式向自由化能源市場轉換[15]。BNOC設立于第一次石油危機時期。1970年代末以來，伴隨著石油危機的極大緩解、私有石油公司的強烈反對以及西方國家普遍放松管制的浪潮，針對國家石油公司業績低下、補貼負擔重及投資成本高等問題，撒切爾政府強調走市場化道路，發揮市場機制的作用，在石油工業界也放松管制，逐步解除了國家石油公司的公共服務職能，并通過出賣政府股權、出售公司等措施，大力推動國家石油公司私有化[16]，賦予其自主參與市場平等競爭的私法人地位。

2 日本國家石油公司：從特殊法人到獨立行政法人

2.1 日本的特殊法人與獨立行政法人

根據1999年《日本總務省設置法》第4條，特殊法人是指“根據法律直接設立的法人或者應當根據特別法律經過特別設立行為而設立的法人”。特殊法人享有土地征用與使用權、免稅、補助金、政府貸款等特殊權利，在干部任免、預算、事業計劃等方面須得到政府的許可或受到政府的監督，有時還要受國會的約束[17]。公團屬于特殊法人的類型之一。

日本的獨立行政法人，是指從國民生活以及社會經濟安定這一公共角度出發，有必要切實實施的，但不需要國家作為主體直接實施的事務或事業之中，委托給民間主體可能未必實施得了，而又需要由一個主體壟斷從而保證其業務效率性、效果性，根據獨立行政法人通則法以及個別法的規定設立的法人。獨立行政法人在組織、人事、財務以及業務等方面接受國家的管理[18]，它們在其運營上首先要保障公共性、透明性、自主性，其次要接受必要而最小限度的國家干預，最后要接受國民監督，即積極向公眾公開業務信息與財務信息[17]。

在日本，“二戰”后隨著經濟的發展需要，土地基礎設施、交通網的建設以及金融體制的充實等廣泛的公共性事務、事業單靠民間資本已無法完成，同時，基于行政職能的擴大化與多樣化趨勢，日本政府從國家行政組織中分離出具有獨立法人資格的特殊法人，以更好地處理這些事務、事業。起初，獨立行政法人包括特殊法人，是指依據特別法律設立的，獨立于國家、地方自治體并被賦予特殊目的的行政主體。2001年小泉內閣實施政府機構改革時，賦予其新的內涵，是基于將政策的制定與實施功能分開、削減垂直意義上的事務量、提高工作效率、確保透明度等要素的考量而設立的法人[17]。伴隨著1995年《特殊法人整理合理化計劃》、2001年《特殊法人等改革基本法》等行政改革，許多特殊法人經過合并、廢止、民營化等方式變成獨立行政法人[18]。其中，日本國家石油公司通過與職能類似的特殊法人合并變為獨立行政法人。

2.2 作為特殊法人與獨立行政法人的日本國家石油公司

早期，日本國家石油公司（JNOC）也稱日本石油公團[19]，是由日本政府依據1978年《日本國家石油公司法》（以下簡稱1978年《JNOC法》），將1967年設立的日本石油開發公司（JPDC）更名而成的。該法規定，JNOC由政府全額出資成立，具有獨立的法人資格，但帶有半官方性質[20]，其法律地位為特殊法人。JNOC的主要任務是代表國家為其他參與海外勘探、開發、石油儲備、技術研究等石油上下游產業的私有石油公司（以下簡稱海外公司）提供資金、技術、指導等支持[21]，例如，JNOC可以為海外公司提供高達60%的金融機構貸款擔保或股權出資[22]，以確保本國油氣的安全廉價供應。

根據2002年《獨立行政法人通則法》、2002年《日本國家油氣和金屬礦產公司法》（以下簡稱2002年《JOGMEC法》），小泉內閣于2004年將JNOC與日本國家金屬礦產公司（MMAJ）合并[23]，成立日本國家油氣和金屬礦產公司（JOGMEC）。2002年《JOGMEC法》第2條明確將JOGMEC規定為獨立行政法人。該法經過多次修訂后，豐富了JOGMEC的職能。當前，JOGMEC具有為油氣、金屬礦產、煤炭、地熱能的勘探開發、儲備、廉價的穩定供應提供資金支持等公共服務職能。此外，在確保公司良好發展的同時，更加關注人類健康和環境保護等價值，例如，為油氣和礦業的健康發展、環境保護、國民健康提供貸款等資金支持[24]。JOGMEC與JNOC的主要區別在于，前者停止了向海外石油產業上游項目提供貸款，對海外公司的股權出資和貸款擔保上限均降為50%，也失去了對國家直接投資項目的授權職能[25]，此外，還被授予直接投資外國國家石油公司，行使海外石油勘探開發的權利[24]。

2.3 日本國家石油公司之法律地位變遷的根源

日本國家石油公司的法律地位及其變遷，受到本國經濟、政治、法律等因素的影響。

“二戰”后，日本政府吸收歐美發達國家的經驗，經濟上采取了較歐美各國更強的干預措施。政府利用國家權力盡可能地調動一切力量，最大限度地利用國內外各種有利條件發展經濟[26]。實行“開發主義”體制，以企業支配、企業主義的工會運動、承包制、企業優先的財稅體系等為支柱，支撐著日本經濟無比的競爭力[27]。包括JNOC等日本特殊法人在內的企業曾為“戰后”日本經濟的迅速恢復和高速增長發揮了重大作用。

然而，1980年代末以來日本面臨泡沫經濟的膨脹與破滅危機。隨著日本資本進入海外，以及自由市場的擴大引起全球化競爭的激化，當時，許多發展中國家開始急速發展，并憑借著低成本優勢，使得日本企業急速喪失競爭力，日本企業在新一輪的競爭下喪失了有效性，導致“開發主義”體制的自民黨政治出現了不利于資本積累的弊病。因此，日本開始了艱難的新自由主義探索之路。2001年，

小泉內閣為了安撫財政界及大企業的極度不滿，贏得日本民眾對自民黨的支持[27]，提出堅持“改革優先”路線，其目標是要使日本成為一個“小政府，大社會”國家，強調“民間能做的事情一定要由民間來做”，對臃腫的公務員隊伍實施“減肥”，對政府所屬的各類經營性機構實行民營化改革，促使各種資源和勞動力從效率低下的部門轉移到效率高的部門[28]。

日本特殊法人自設立以來數量不斷增加，經營連年虧損，導致國家機構的擴大和國家支出的增加，日本政府自1980年代起對其進行改革[29]。在日本經濟增長緩慢，社會資本得到一定程度的充實、民間資本不斷增加的背景下，國家的行政機構精簡成為重要的政治課題。特殊法人在人事、經營方面存在重大缺陷[30]，使其成為行政機構改革的重點之一。2000年10月，執政的自民黨向國會提出《特殊法人基本法案》，主要內容為在減少特殊法人數目的同時，進一步將特殊法人法律化[31]。在2000年12月1日內閣會議決定的《行政改革大綱》中，制定了對部分特殊法人改組成獨立行政法人的基本方針。日本國會于2001年6月通過了《特殊法人等改革基本法》[30]，2001年12月小泉內閣基于該法制定了《特殊法人等整理合理化計劃》，該計劃規定了包括JNOC在內的特殊法人在重新檢討其承擔事務之后改組為獨立行政法人[32]。

獨立行政法人是在1997年《行政改革會議報告》中提出來的，該報告在對特殊法人進行整頓和規范的同時，提出設立獨立行政法人制度以減少國有企事業并提高行政效率[31]。為了消除特殊法人的種種弊端，日本在1999年制定了《獨立行政法人通則法》，并逐步制定了關于個別獨立行政法人的設立法，該法給獨立行政法人創設了很大的自主權[30]。當時，JNOC等特殊法人獨立法人化改革和各種審議會的合并等改革順利推進，一定程度上實現了大企業競爭力的景氣恢復[27]。

僅就日本國家石油公司而言，1970年代，日本受到美元危機與石油危機的沖擊，進入了經濟低速增長的不景氣時期。當時油氣供應不足，油價暴漲，通貨膨脹[33]。而1973年日本占世界石油消費總量的9.3%，幾乎所有的需求都依賴外國進口，其中多達44.2%的石油進口來自阿拉伯國家，幾乎所有石油進口來自歐佩克國家[34]。世界尤其是中東地區的政治不確定性因素嚴重制約著日本的石油供應安全。為了減少對進口石油的依賴，1978年日本將JPDC更名為JNOC，代表國家支持海外公司開展石油儲備業務[22]。這一舉措標志著日本政府開始干預石油市場，對日本石油供需結構進行更為積極的管理[35]。

然而，1978年《JNOC法》規定的日本海外石油企業幾乎都呈小型化發展，雖然支持了日本海外石油勘探開發，但企業效益和競爭力都很差，無法與國際石油巨頭抗衡，JNOC自設立以來虧損持續增加，浪費財政開支。2002年日本《能源政策基本法》提出，降低對進口石油的依賴度，推進能源利用的效率化和危機管理，充分運用市場原理，發揮企事業的自主性和創造性，推進放松規制等政策措施[36]。為了推動將兩個使命與職能相似的特殊法人相合并，以實現更高的運營效率，2004年，日本自民黨小泉內閣依據2002年《JOGMEC法》撤銷了隸屬經濟產業省資源能源廳的JNOC[25]，將其與具有類似職能的MMAJ合并為JOGMEC，在法律地位上變為獨立行政法人。

2012年，安倍內閣為了應對日本泡沫經濟崩潰問題，提高經濟增長動力，推出了集金融政策、財政政策、產業政策、社會政策等為一體的綜合經濟發展戰略，即“安倍經濟學”。其中，在能源產業方面為了保障日本能源供應穩定，在新能源領域鞏固日本企業的核心競爭力，安倍內閣鼓勵太陽能、風能等清潔能源基礎設施的建設和發展[37]。與此相適應，JOGMEC的公共服務職能增加了煤炭、地熱能、環保等業務。

3 俄羅斯國家石油公司：從開放式股份公司到上市公司

3.1 作為開放式股份公司與上市公司的俄羅斯國家石油公司

自1980年代末起，前蘇聯開放的政治經濟環境允許私營經濟存在，使各種形式的公司迅速發展，也為公司立法創造了條件。其中1990年《蘇俄股份公司條例》借鑒了美國的公司制度，將股份公司分為封閉式公司和開放式公司（Open and Closed Companies）兩種類型，自俄羅斯轉軌后便繼續沿用該分類[38]，并通過制定1995年《股份公司法》將其制度化。

為了使政府參與油氣行業，以確保對其進行適當的控制和管理，葉利欽政府依據1992年第1403號總統令于1993年設立了俄羅斯國家石油公司（Rosneft）[39]，1995年依據該年第971號政府決議將Rosneft的法律地位確定為開放式股份公司（Open Joint Stock Company）[40]，其中國有股份占全部股份的51%[41]。

Rosneft設立之初是俄羅斯國有油氣資產的整合者，繼承了前蘇聯石油部的部分職能，例如，1992年第1403號總統令規定Rosneft履行保障國家油氣資源穩定供應、對國內259家非一體化石油公司的國有股權進行信托管理、協調國家對石油工業的投資、贊助石油行業的研發工作等職能。被確立為開放式股份公司后Rosneft在保留部分油氣行政管理職能的同時，還行使油氣行業的專營權，例如，1995年第327號總統令規定Rosneft在除了繼續行使油氣行業行政管理權外，還在石油“產品分成協議”中代表國家利益，1995年第971號決議授權Rosneft對油氣行業上下游行使專營權，并在勘探和生產、精煉、市場銷售環節設立多家子公司[42]。

1990年代初，Rosneft曾是俄羅斯最大的石油公司，控制著國家約一半油氣儲量和原油產量[39]。然而，由于私有化政策在油氣等戰略性行業推行，葉利欽政府于1995年簽署了第889號總統令，通過拍賣方式將Rosneft等重要企業的國有股份交給私人管理以換取貸款[43]，致使Rosneft名下很多擁有優質資產的子公司被剝離，由支持葉利欽的寡頭壟斷[39]。當Rosneft成為開放式股份公司時，其資產已縮減至國家油氣儲量和原油產量的5%以下，因此其在俄羅斯石油業中的實際作用很小[42]。

2000年，為了制約私營企業和寡頭對國家石油行業的影響，普京政府加強國家對經濟、能源領域的干預。其中Rosneft在收購尤科斯等石油企業后再次成為國內最大的石油公司，并被賦予更多特權，例如新增了負責國家戰略油氣儲備的職能。

2001年《俄羅斯聯邦股份公司法》第7條規定開放式股份公司也有權以封閉認購方式發行股票，實際上普京政府一直控制Rosneft的全部股份，其股份也僅限于內部發行，由此重建了政府對油氣這一重大戰略部門的影響力[39]。

俄羅斯社會經濟的發展及政策不斷調整推動著立法改革，2005年俄羅斯聘請英美公司法專家制定《2008年前公司立法發展構想》，并通過對《股份公司法》的多次修訂實施該構想，確立了平衡公司所有參加人的利益、完善法人組織形式體系、發展開放式和封閉式調整規范等制度[38];隨著英美公司法理念的持續引進，俄羅斯又不斷修訂和完善《股份公司法》，將開放式公司演變為上市公司（Public Joint Stock Company）[44]。上述經濟、政治與法律背景為Rosneft法律地位的變遷提供了依據。

2006年，Rosneft首次公開募股后其法律地位變為了上市公司，國有股份比例降至75%+1股。Rosneft的職能也發生了變化，不僅對其新的更廣泛的股東承擔額外責任，而且還扮演著私有石油公司和國家機構之間的中間人角色。上市后，Rosneft一方面繼續在國家的控制下運營，參與油氣政策制定，以避開政治風險;另一方面，為公司的發展籌集了104億美元的資金，且具有與大型國際石油公司共同的目標與價值追求39，42]。近年來，迫于國內外政治經濟形勢的壓力，普京政府對油氣等戰略部門實行再私有化，通過不斷向外國石油企業出售Rosneft股份的形式削減國有股份比例[45]，截至2017年底國有股份已降至全部股份的50%+1股[46]。

3.2 俄羅斯國家石油公司之法律地位變遷的根源

1990年代初，前蘇聯、東歐等國家按照當時西方主流經濟學新自由主義思想的基本原則推行了“休克療法”[47]。1992年，為了建立市場經濟以取代前蘇聯時期的計劃經濟管理體制[43]，葉利欽以“休克療法”啟動了俄羅斯的市場化經濟轉型。該方案是以“自由化、穩定化和私有化”為核心的一系列改革組合，最終卻導致俄羅斯國有資產大量流失、經濟持續衰退、國力下降和社會貧困化，且市場經濟化轉型滑入了非效率制度均衡陷阱，政府被寡頭資本俘獲[48]。

“隨著俄羅斯寡頭經濟版圖的擴張，形成了俄羅斯典型的政商結合控制國家權力的寡頭政治，他們干預立法、操縱媒體、左右選舉甚至親自出任政府要職”[43]。對于國有企業而言，1990年代初轉軌后的俄羅斯通過出臺《國有企業私有化綱要》《俄羅斯聯邦條約》《俄羅斯聯邦民法典》《俄羅斯聯邦地下資源法》等法律制度將俄羅斯地下資源由國有轉為私有[45]，寡頭集團在該過程中掌握了俄羅斯的經濟命脈，壟斷著石油、天然氣和有色金屬等許多重要生產部門，以國有資產構筑起自己的經濟王國，Rosneft等國有企業成為了由內部人壟斷的開放式股份公司。

為了從寡頭手中奪回政府對社會、政治和經濟的控制權，領導俄羅斯實現經濟繁榮和社會穩定公平[43]，普京政府借鑒德國的社會市場經濟制度，試圖建立一個自由和公正的社會經濟制度。其中，通過石油產業領域的再國有化，把具有重要戰略意義但在1990年代被私人壟斷和寡頭掌控的Rosneft等能源原材料部門重新收歸國有，組建大型國有能源戰略企業，建立強化政府執政能力的經濟和財政基礎[48]，這種轉變預示著俄羅斯寡頭資本主義的結束和國家資本主義的開始。以尤科斯公司國有化為導火線，普京政府對私有化企業中的戰略性行業如石油、航空、建筑、發電設備、機械業和金融業采取控制措施[49]，使其在國家資本主義主導下服務于國家和社會的公共事務與事業。

然而，該局面很快遭受來自國內外復雜的政治經濟因素的沖擊。一是全球經濟危機與油價下行，國家資本主義主導下的國有化失靈，導致俄羅斯經濟衰退，政府財政赤字嚴重[50];二是俄羅斯加入WTO后，其議會被迫出臺多項符合貿易自由化理念的法律制度，取消國有企業的許多特權，并授權其以符合WTO規則的方式參與國際貿易;三是近年來俄羅斯面臨新地緣政治壓力，克里米亞戰爭爆發后，歐美聯合對俄羅斯的金融、能源和軍事領域實施多輪制裁，導致盧布疲軟、原油價格大幅下跌[51]。為應對上述政治經濟危機與困境，普京強調“減少政府的干預，逐步賣出政府持有的公司股份，推動私有化進程向前發展”[50]，通過制定多項政策與法律對國有企業實行新一輪私有化改革，包括Rosneft在內的許多企業通過公開募股等方式成為了現代企業制度意義上的上市公司。

僅就俄羅斯國家石油公司Rosneft而言，雖然私有化的“休克療法”政策決定了其在設立之初的法律地位是開放式股份公司，但Rosneft基本由內部人持股，與一般意義上股權多元化構造的開放式股份公司大不相同，其根源在于Rosneft等轉型之初的大部分俄羅斯企業沒有自生能力。Rosneft在油氣產業、產品和技術上沒有比較優勢，加之在寡頭資本主義壟斷下，公司治理中政企不分、裙帶關系、政府對金融和外貿的干預等一系列問題導致經濟效率較低，這些現象在很大程度上是內生于政府的發展戰略所造成的。企業沒有自生能力，而政府又不愿意或不能讓這些企業破產，那么這些扭曲和干預就無法消除，外部人不會買，私有化只是意味著內部人持有[47]。因此，Rosneft即使名義上是開放式股份公司，本質上仍為封閉式股份公司。

在上市公司時期，Rosneft起初雖調整了股權結構，但是由于國有股仍占全部股份的75%+1股，按照俄羅斯法，擁有超過25%以上合并股份的股東才能阻止公司的重大戰略決策，因此俄羅斯政府控制Rosneft的75%以上股權，意味著它可以強制執行任何重大戰略決策[39]。Rosneft這種國家絕對壟斷型的股權結構及政府對公司運營的影響力導致其在對外合作中難以取得信任，而俄羅斯的能源產業對于地緣政治環境的變化極為敏感，新的地緣政治現實與經濟形勢決定了俄羅斯必須開展全方位的國際能源合作，具體指在西方發展與歐美的能源關系，在東方與中日等東北亞國家進行合作[52]。這樣，即使西方的制裁切斷了Rosneft在西方國家信貸籌資的通道，俄羅斯也能夠巧妙通過“在商言商”的理念，以油氣資產買賣的方式間接獲得所需資金[53]。例如，一方面在西方國家制裁俄羅斯油氣領域時期[54]，普京政府為了應對歐美趁機抄底Rosneft的危險，將其14.2%的股份出售給中國最大私營石油公司中國華信能源[50];另一方面普京政府允許BP等西方石油公司購買Rosneft的股份，使得當前Rosneft的國有股份降至其全部股份的50%+1股，這樣政府既能控制Rosneft的運營，確保國家油氣行業安全，又符合了WTO的理念與規則。

4 我國國家石油公司的法律地位及其完善

4.1 新自由主義市場化改革對我國油氣產業治理的影響

英日俄國家石油公司的法律地位及其變遷，分別從公法人、特殊法人、開放式股份公司演變為私法人、獨立行政法人、上市公司，體現了三國在油氣產業中，從維護本國石油安全而強調政府干預，到兼顧企業效益而放松管制的發展規律。該規律深受新自由主義思潮的影響。哈耶克認為理想的社會治理構架是，國家應當僅限于建立起適應于一般情況的制度，讓個人根據具體時間、地點等情況自由決定其行為，因為只有與具體情況相關的個人，才充分了解該情況，并采取適當的行動[55]。亦即政府應當遵守預先制定的法律，并通過法律來管理和治理社會，而讓個人和企業在市場機制中自由參與競爭，這才是一個良序法治社會運行的基本原理。

在新自由主義的影響下，主要工業化國家的能源治理制度從國家壟斷和所有的模式或具有特許權壟斷與嚴格規制的私人所有模式向自由化能源市場轉換。國家石油公司在設立之初，一般以國有企業的形式由政府掌控，在非營利的基礎上按政府意志運營，具有法律上的壟斷地位。而在新自由主義時期，鑒于國家石油公司業績低下、補貼負擔重、虧損過大等問題，其法律地位便由垂直一體化的壟斷企業讓位于更靈活、更具有競爭性的市場安排。不過，由于油氣產業的特殊性和國際石油市場易受地緣政治的扭曲，各國油氣體制的市場自由化都有一定限度，即需要適當的政府調控、監管和能源企業的公共義務[56]。

與主要工業化國家類似，我國油氣產業治理也深受市場化改革思潮的影響。新自由主義關于“市場統治”與“取消管制”的觀念，客觀上促進了我國對市場功能的重新認識和對政府作用的綜合評價，對我國變革傳統的計劃經濟體制與全能政府模式產生了積極影響。但有些激進觀念則極力主張私有制，反對公有制，導致油氣產業的國有資產流失嚴重、過度依賴外資等問題。我國應當在批判新自由主義的同時，吸收借鑒其合理部分，堅持市場導向，適當調整和縮減政府管制，加快經濟改革和對外開放步伐[57]。僅就油氣產業而言，我國加入WTO后，在能源領域做出了有限承諾，油氣市場化取得了一定進展，如石油天然氣行業基本實現了上下游、內外貿一體化，運營效率進一步提高。然而，我國油氣行業發展的最大障礙仍是行業內的壟斷經營和區域市場分割等違反市場經濟規律的行為[56]。

基于我國與英日俄在新自由主義時期面臨油氣產業治理改革的類似需求，三國國家石油公司的法律地位及其變遷歷程所體現的客觀規律對我國具有一定程度的參考價值。因此，梳理我國國家石油公司的法律地位及其缺陷，并借鑒域外經驗以完善相關的制度設計具有正當性與可行性。

4.2 我國國家石油公司的法律地位及其缺陷

我國改革開放與市場經濟體制改革之初，政府為了統籌管理和開發能源，對能源工業實行全行業管理，調整能源結構，加快能源建設，自1982年起先后設立了三家國家石油公司中海油、中石油和中石化。

根據1982年《對外合作開采海洋石油資源條例》第5條，我國國家石油公司設立之初的法律地位是具有法人資格的行政性大型國有企業，負責國家石油行業的一體化專營權，并替代前石油部行使國家石油行業的部分管理和調控職能[58]。

按照1997年《國務院批轉國家計委、國家經貿委、國家體改委關于深化大型企業集團試點工作意見的通知》第一條意見，隨著經濟體制和經濟發展方式的轉變，需要按照現代企業制度對油氣行業等大型企業集團進行改組。1999年起，政府依據1993年《公司法》和1994年《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》將國家石油公司改制為股份有限公司并允許其上市[59]。

當時雖然提出了國家石油公司在國家宏觀調控和監督管理下，依法自主進行各項經營活動，但經過這些年的發展，國家石油公司更多體現了國家干預的一面，而未能真正以獨立市場主體之地位參與競爭，國家石油公司繼續行使油氣行業的一體化專營權和部分行政管理權，承擔著大量的企業辦社會職能。此外，我國三家國家石油公司的國有股份均占全部股份的50%以上，國家在中石油、中海油和中石化中的持股分別為81.49%[60]、50.53%[61]和70.86%[62]，雖然實行了股權多元化的結構，但主要的股東皆為國內的私營石油企業。這些缺陷嚴重制約著我國國家石油公司的發展。

4.3 域外經驗對完善我國國家石油公司法律地位的啟示

主要工業化國家的國家石油公司所處的經濟、社會、政治與法律背景各不相同，其法律地位也差異較大，然而從整個發展變遷的歷史脈絡來看，它們之間又具有很多共性。這些共性與個性對我國國家石油公司法律地位的完善具有參考價值。雖然各國在油氣行業實行國有化或私有化及其程度不同，但經濟全球化尤其是WTO法律規則推動了市場經濟原則的推廣，對各成員國尤其是轉型經濟體的法律體制帶來深刻的變革[56]，國家石油公司的法律地位沿著市場化道路發展是歷史的必然選擇，按照現代企業制度實行股份制、混合所有制改革也符合國家石油公司的發展規律。因此，我國國家石油公司的法律地位也應當按照這一規律堅定發展股權多元化和多種形式的混合所有制，并結合我國國情從以下幾方面進行完善。

4.3.1 平衡國家石油安全與企業效益，現階段更應強調安全價值

石油安全是能源安全中重要的一環，是國家經濟安全的核心部分，高速發展的經濟、國家戰略目標的實現，要靠安全、充足的能源保證來支撐[61]，石油安全矛盾的爆發是英日俄國家石油公司設立最重要的歷史背景。在石油安全問題緩和時期，隨著市場開放程度的提高，企業的生存和發展問題成為主要矛盾，并間接影響著國家石油安全，因此各國開始兼顧國家石油公司的企業效益。當前我國是世界第一大原油進口國和第二大石油消費國，近年來，我國原油進口量價齊升，原油供需缺口擴大[62]，可見現階段石油安全形勢仍較為嚴峻，在市場化改革不可逆的歷史潮流下，我國國家石油公司不應盲目逐利，應當重視石油安全問題，以保障我國社會、經濟、政治等全方位的國家安全。

4.3.2 堅持國家絕對控股前提下的股權多元化，適當增加外國企業持股比例

股權多元化是上市公司的必然選擇，俄羅斯國家石油公司曾堅持由內部人持股，但是上市后也逐步削減國家持股比例，面對國內外政治經濟形勢的壓力，在保證國家絕對控股的前提下允許外國企業持股，該模式既能保障國家石油安全，又有利于企業的發展。我國國家石油公司上市后也實現了股權多元化治理結構，然而國家石油公司的國有股份占全部股份的比例過高，且外國企業的參股程度不足，被外界質疑為過高的國家干預與極低的市場化水平。我國國家石油公司要加強與外國企業合作，引進資金、技術和先進的公司治理理念，便應在確保國家利益和平衡國內外各方關系的前提下適當增加外國企業的持股比例。

4.3.3 作為獨立市場主體參與競爭，并需要國家給予一定的扶持

早期，政府壟斷油氣資源等公共產品的生產、供給和管理的全部活動，但隨著人們對公共產品需求的日益增長，政府單一供給模式的弊端日益顯露，“政府失靈”現象凸顯，嚴重制約了油氣資源的有效供給。為提高油氣資源的供給效率、改善公共服務質量，需要引入公共選擇理論中的“重新創造市場”理念，即減少政府部門擁有的壟斷權，引進競爭機制[63]。從英日俄國家石油公司的法律地位變遷之形式與目的來看，三國政府不同程度賦予了國家石油公司作為獨立市場主體參與競爭的權利，以實現減輕財政負擔、提高企業效益的目的。但過于激進的市場化、私有化改革，如俄羅斯的“休克療法”導致國家石油公司幾乎面臨破產，因此需要結合國情及本國企業的自生能力狀況，漸進式地引導國家石油公司成為獨立的市場主體。我國國家石油公司與發達國家大型國際石油公司相比，自生能力仍有很大差距，應當在國家給予一定的扶持的基礎上逐步成為獨立市場主體，待其具有自生能力后，便可成為完全獨立的市場主體參與競爭。

4.3.4 減輕企業辦社會的負擔，保留部分必要的油氣行業行政職能

企業辦社會等歷史遺留問題導致企業負擔過重，英日俄國家石油公司的社會服務職能與責任在其法律地位變遷過程中都被不同程度剝離，交由專門機構負責，例如英國在設立了專門管理機構后，接管了其國家石油公司的全部行政職能。不過，任何企業都需要履行一定的社會責任，作為公共企業的國家石油公司更是如此。政府與國家石油公司之間實際上是一種委托關系，國家石油公司承擔了一定的公共任務，以填補市場機制無法滿足的公共利益需求[63]。例如日本國家石油公司設立的初衷便是代表國家行使油氣行業公共服務職能，曾面臨公司負擔過重、持續虧損的危機，從特殊法人轉為獨立行政法人后，削減了部分職能，提高了企業效率;俄羅斯國家石油公司也從設立之初完全行使油氣行業的行政職能，到上市公司時期以油氣行業一體化經營職能為主，必要的行政職能為輔的狀態。我國國家石油公司設立的原因之一是原石油部不能妥善管理全行業的油氣工業，可見能源管理機關不能完全取代國家石油公司履行所有行政職能，而且隨著時代的發展國家石油公司可能會新增行政職能，作為中間路線，我國國家石油公司應逐步減輕企業辦社會的負擔，同時需要保留一部分必要的行業行政職能。

5 結 語

國家石油公司的法律地位產生于維護一國石油安全的需要，其變遷的根源與路徑是國內外社會、經濟、政治與法律等因素的綜合作用之產物。雖然各國國情差異巨大，但是國家石油公司法律地位的發展方向趨同，即市場化和國際化。我國國家石油公司設立之初的法律地位及其變遷也符合該規律，至今發展為上市公司，存在諸多不足之處，面臨改革的緊要關頭。我國應當繼續遵從該發展規律，借鑒域外經驗，在兼顧國家石油安全與企業效益的原則指導下，以審慎、漸進的方式推進我國國家石油公司的獨立市場主體、股權多元化和混合所有制、剝離部分企業辦社會職能等方面的改革，最終實現國家石油公司的社會價值與自身價值有機統一。

（編輯：于 杰）

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The legal status of national oil company： based on the study of major industrialized countries

WANG Min-yuan1，2 HUANG Chun-chao1

（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China;2.Center for Environmental，Natural Resources & Energy Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract Chinas national oil companies （NOCs） have a profound contradiction between its marketization reform and the incompleteness and unsoundness of the national oil and gas legal system， and clarifying the legal status of the NOCs is an important basis to solve the contradiction. The major industrialized countries， represented by Britain， Japan and Russia， are rich in theoretical and practical experience during their initial and evolution of legal status. This experience embodies the general development law of the legal status of NOCs. By taking the legal status of the British and Russian NOCs as the research object， this paper attempts to sort out and analyze carefully the background and motivation of the emergence and change of the legal status of NOCs in chronological order， from the main perspective of comparative research which combining with historical and normative research methods. Deeply affected by economy， society， politics and law， especially under the influence of neoliberal trend of thought， the development process of the oil and gas industry in Britain and Russia reflects the development law， which is firstly emphasizing on governments intervention to maintain its national oil security and then converting to governments deregulation and taking enterprise benefit into account. Meanwhile， the oil and gas industry system of the three countries have transited from a direct national monopoly model or privileged private monopoly model to a marketization and internationalization model. Correspondingly， the legal status of their NOCs has evolved from a public legal person， a special legal person and an open joint stock company to a private legal person， an incorporated administrative agency and a public joint stock company. China has similar needs of governing and reforming the oil and gas industry with Britain and Russia during the neoliberal period. Therefore， the legal status of NOCs of the three countries and the objective laws reflected in their vicissitude have certain reference value for China. Now as listed companies， the development of Chinas NOCs are seriously restricted by strong state intervention， excessive corporate social functions and relatively unitary shareholding structure. Therefore， China needs to draw on the extraterritorial experience and follow the principles of market economy and the development direction of marketization and internationalization of NOCs. To be specific， China should balance national oil and gas security and enterprise benefits， carry out the policy of limited marketization， diversity of equities on the premise of state holding， and reduce unnecessary administrative functions.

Key words national oil company; legal status; oil and gas marketization; oil and gas internationalization; oil and gas security