全面開放新格局下中國邊境經濟合作區轉型升級研究

摘要：中國于1992年起在沿邊地區先后批準設立了18個國家級邊境經濟合作區，以撬動和帶動沿邊地區經濟開放和發展，并促進毗鄰國家的開放合作。經過基礎設施建設、招商引資和創新示范，邊境經濟合作區建設取得了顯著成效，但其進一步發展面臨管理體制、產業體系和營商軟環境等方面的制約。在新時代以“一帶一路”建設為重點推動形成全面開放新格局背景下，邊境經濟合作區需要通過由派出機構管理向建制市演變的管理體制改革、以資源型產業可持續發展為基礎的產業體系優化、以邊境口岸城鎮化和邊境貿易為載體的營商軟環境完善等實現全面轉型升級，有條件的邊境經濟合作區還應積極探索向雙邊跨境經濟合作區轉型升級。

關鍵詞：邊境經濟合作區;沿邊地區;“一帶一路”;全面開放新格局;園區管委會;資源型產業;營商軟環境;邊境貿易

中圖分類號：F127;F125.4文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2019）05-0065-10

一、引言

黨的十九大報告提出，要“推動形成全面開放新格局”，構建“陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”要以“一帶一路”建設為重點，要“發展更高層次的開放型經濟”，也要優化區域開放布局，促進沿海開放與內陸沿邊開放更好結合。我國對外開放從沿海起步，由東向西漸次推進，西部開放滯后于東部開放，沿邊開放滯后于沿海開放。因此，加大西部開放力度，促進內陸和沿邊地區從開放洼地變為開放高地，將是推動形成全面開放新格局的主要任務和重要舉措之一[1]。

20世紀90年代初，中國沿海地區開放的成效顯著，而沿邊地區開放步伐緩慢。針對“東熱西冷”的開放困局，借鑒沿海地區開放尤其是經濟特區建設的經驗，1992年國務院在7個沿邊省（自治區）的主要邊境口岸批準設立14個國家級邊境經濟合作區，2011—2015年又先后批準設立4個，總數達到18個（見表1），借以通過發展邊境貿易和加工出口推動沿邊地區的經濟增長和對外開放。整體上，歷經20多年的建設和發展，中國邊境經濟合作區已粗具規模，成為邊境地區經濟發展的重要力量，也對沿邊經濟開放起到了積極的帶動作用。截至2014年，中國邊境經濟合作區的核心區域面積超過97平方公里，16個邊境經濟合作區（不包括2014年以后成立的2個邊境經濟合作區）實現工業總產值873.94億元，實際利用外資27.73億元，進出口貿易額達944億元資料來源：《推進沿邊重點地區開發開放步伐，構筑推進“一帶一路”建設重要支撐——國家發展改革委、商務部有關負責人就〈國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見〉答記者問》（國家發展和改革委員會網站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201601/t20160111_771030.html） 。

然而，與國家級經濟技術開發區相比，無論是經濟規模還是經濟影響力，邊境經濟合作區都具有較大的差距。2013年，“一帶一路”倡議的提出和實施標志著中國對外開放進入了新階段、新時代。作為沿邊地區對外開放的重要平臺，邊境經濟合作區迫切需要發揮更大功能和作用，通過自身的高質量發展推動形成全面開放新格局。這需要將邊境經濟合作區置于中國對外開放的歷史進程中，重新審視其20余年的建設歷程，從宏觀視角把握邊境經濟合作區建設的共性特征及問題，進而更好把握“一帶一路”建設帶來的機遇，實現邊境經濟合作區的轉型升級和高質量發展。

國內對邊境經濟合作區的研究與其實踐緊密相關，主要集中在兩個方面：一是設立和建設邊境經濟合作區的意義、目標、路徑、功能及作用等。陳斌進（1994）和黑河市經濟研究中心（1994）分別基于琿春邊境經濟合作區和黑河邊境經濟合作區探析設立邊境經濟合作區的作用和現實意義[2-3];曾贊榮和李向榮（1995）基于邊境經濟合作區與一般地區的比較，提出了邊境經濟合作區建設的方向和戰略目標[4];田偉光（2004）認為沿邊地區經濟發展會不斷賦予邊境經濟合作區新的功能，繼而提出了其經濟增長極等七大新功能[5];李鐵立（2005）在對西方區域經濟一體化理論總結評述的基礎上，探討中國邊境經濟合作區功能發揮的路徑[6];李遐齡（2010）以新疆博樂邊境經濟合作區為例，分析邊境經濟合作區構建產業體系促進沿邊地區經濟發展的路徑[7]。二是邊境經濟合作區建設存在的問題與對策。李玉虹和馬勇（2000）在實地調研的基礎上，提出以邊境經濟合作區作為平臺破解邊境貿易發展困境的建議[8]。蘇祖勤（2012）以新疆博樂邊境經濟合作區為例，指出邊境經濟合作區存在執法主體資格缺失的困境，建議將邊境經濟合作區設立為邊境經濟行政特區[9];戰成秀和韓廣富（2013）指出現有邊境經濟合作區內部的產業鏈多為資源消耗型的傳統經濟模式，不能適應可持續發展的要求，應建立生態化模式[10];李光輝（2017）認為加快中國邊境經濟合作區發展應基于邊境地區的資源稟賦強化產業集聚，建立集邊境貿易、加工制造、生產服務、物流采購、休閑旅游等功能于一體的合作區[11]。

總體上看，國內關于邊境經濟合作區的研究還不多，且多是從微觀視角分析特定時期某一具體邊境經濟合作區建設存在的問題及對策，缺乏從宏觀視角將邊境經濟合作區建設置于中國改革開放進程的歷史審視，對邊境經濟合作區建設的規律探究不足。有鑒于此，本文從回顧中國邊境經濟合作區20余年的建設歷程入手，系統總結中國邊境經濟合作區建設的共性特征與問題，并基于“一帶一路”倡議和全面開放戰略帶來的機遇，提出促進邊境經濟合作區轉型升級的若干建議，一定程度可與既有文獻主要從微觀視角展開的研究形成互補，同時也為邊境經濟合作區的高質量發展提供政策參考。

二、中國邊境經濟合作區建設歷程

中國18個國家級邊境經濟合作區的建設進度不一、發展水平不一，而不同階段的建設任務又相互銜接重合。依照不同時期建設重心，本文將中國邊境經濟合作區的建設劃分為合作區設立、基礎設施建設、招商引資和創新示范四個階段。

1.合作區設立

邊境經濟合作區的發展在中國是一個從無到有、從小到大成長的過程，是中央政府汲取東部經濟特區經驗自上而下推動、沿邊政府結合地方實際自下而上互動的結果。20世紀80年代初，國家率先在沿海地區設立經濟特區，推動改革開放;至90年代初，經濟特區的示范效應逐漸顯現，沿海地區成為中國經濟增速最快、經濟發展最具活力的區域。在借鑒沿海地區改革開放經驗的基礎上，國家決定將改革開放從沿海向內地縱深推進。1992年，以邊境口岸為依托，國務院批準在沿邊地區設立14個國家級邊境經濟合作區，目的主要有二：

一是對內以點帶面撬動并帶動沿邊地區的開放和發展，平衡區域發展。中國沿邊地區地廣人稀，少數民族人口占比較大，經濟發展滯后，開放意識相對薄弱。借鑒沿海地區經濟特區建設的經驗，在開放基礎較好的邊境口岸劃出一定范圍，以邊境經濟合作區的形式撬動并帶動沿邊地區全面開放和經濟發展具有明顯的優勢：其一，可以利用邊境經濟合作區的相對獨立性，擺脫沿邊地區保守思想的束縛和落后體制的羈絆，先行先試，形成制度成本洼地，提高開放效率;其二，可以發揮邊境經濟合作區優惠政策密集的優勢，吸引生產要素流入，提高要素密度，克服地廣人稀、要素可獲得性差的劣勢，為產業發展奠定基礎;其三，可以發揮邊境經濟合作區任務明確、力量集中、重點突出的優勢，避免“撒胡椒面”式支持和要素分散的弊端。

二是對外促進毗鄰國家的開放合作，實現互利共贏。中國沿邊地區毗鄰的14個國家均為發展中國家，不僅經濟發展和技術水平較落后，而且市場制度也不健全。加之20世紀90年代初，中國與一些周邊國家恢復外交關系不久，毗鄰國家對中國沿邊地區開放存有疑慮，合作的主動性、積極性不高。因此沿邊開放面對的是與沿海開放截然不同的對象和市場。沿海開放面對的主要是市場制度完善、資本豐裕、技術先進、諳熟國際規則的發達經濟體，重點是自我改革、與國際接軌、引進資本技術并消化吸收等。與之不同，沿邊開放需要調動毗鄰國家開放的積極性，促進毗鄰國家的合作。與建立在雙邊國家政治意愿基礎上的區域經濟一體化或區域經濟合作不同，建設邊境經濟合作區不必在意參與合作的各方是否具有共同的政治意愿，可以率先在經濟領域達成共識，是開啟雙邊合作的有效模式。其一，邊境經濟合作區的目標在于消除貧困和促進經濟共同增長，可以避開國家層面在政治制度、意識形態方面的爭議，開展具有實質性內容的經濟合作;其二，作為要素流動和產業合作的平臺，邊境經濟合作區密集優厚的政策可以吸引毗鄰國家要素的流入，有利于制度和技術的外溢，帶動毗鄰國家相關領域的改革，實現互利共贏;其三，邊境經濟合作區集中力量快速建設的成果可以對毗鄰國家形成示范和沖擊，引起對方國家政府的關注，逐步打消顧慮，積極謀求合作。

2.基礎設施建設

邊境經濟合作區設立后，首要的任務就是基礎設施建設。邊境經濟合作區的基礎設施建設主要有三：一是園區建設，以滿足邊境經濟合作區有效運行的需求;二是邊境經濟合作區至內陸腹地的交通設施建設，以加強邊境經濟合作區與內陸腹地的聯系;三是邊境口岸與毗鄰國家的交通設施建設，以便利邊境經濟合作區與毗鄰國家的合作。

園區建設的首要任務是園區選址。園區選址既要經濟適用，又要有利于與毗鄰國家的合作。地理上，邊境口岸位于中國通向周邊國家的咽喉要道，區位優勢明顯，因此中國18個邊境經濟合作區無一例外都鄰近所在縣（市）的邊境口岸。其中，距離邊境口岸最遠的是伊寧邊境經濟合作區（相距78公里），最近的則與口岸煥然一體，如河口邊境經濟合作區、東興邊境經濟合作區等;絕大部分邊境經濟合作區與口岸的距離在10公里左右。距離口岸近有利于進出口物質的裝卸和發揮示范效應。除此之外，園區通常選址在地勢平坦的地方，方便廠房、倉庫等設施建設，且建設成本較小。

長期以來，邊境口岸與內陸腹地之間的交通基礎設施投入少，運輸成本高，阻礙了邊境口岸與內陸腹地的經濟往來。由于內陸腹地的支撐不足，邊境口岸的區位優勢無法得到有效發揮。設立邊境經濟合作區后，地方政府配合“興邊富民”行動把暢通省會城市至邊境口岸之間的交通作為公共基礎設施重點建設項目。“十一五”期間，沿邊9省區的交通建設投資由2000年的510.8億元增加到2009年的2 552億元，公路通車里程由45.7萬公里增加到111.7萬公里，高速公路里程由3 495公里增加到14 652公里資料來源：《興邊富民行動10周年：眾志成城 共建萬里邊疆》（中國財經新聞網，http：//www.prcfe.com/web/meyw/2010-11/23/content_685929.htm）。

邊境地區與毗鄰國家的貿易以邊境互市貿易為主，其特點是貿易量小、交易范圍有限。邊境地區與毗鄰國家之間的交通基礎設施一直較為落后，僅能滿足邊境互市小額貿易運輸需求，無法滿足邊境經濟合作區發展的大規模運輸需求。沿邊地方政府也一直把暢通邊境口岸與毗鄰國家間的交通作為基礎設施建設重點項目，包括新建邊境海關查驗設施以縮減進出口通關時間、新建連接兩國邊境口岸的橋梁和公路以便利人員貨物通行等。目前，中國18個邊境經濟合作區所在口岸均重新修葺了口岸國門，新建了連接毗鄰國家的橋梁和公路。

3.招商引資

邊境經濟合作區的基礎設施逐步完善后，招商引資成為邊境經濟合作區建設的中心工作。總體上，招商引資入園的產業主要來源于三個方面：

一是承接沿海地區轉移產業。隨著沿海地區生產要素價格的上漲，企業生產成本增加，沿海地區勞動密集型產業開始向外轉移。在這一背景下，國家對入駐邊境經濟合作區的企業給予稅收減免、財政補貼和金融支持等政策優惠，地方政府給予租金、水電等價格優惠，加上園區管委會的大力宣傳，邊境經濟合作區逐步為外界所了解。一些經濟基礎較好、建設起步較快的邊境經濟合作區在沿海地區產業轉移中吸引了一定數量東部地區的勞動密集型企業入駐。

二是扶持沿邊地區既有產業。盡管沿邊地區的企業規模有限、影響不大，但在一些經濟基礎較好的邊境縣（市）也存在依靠特色資源發展較好的產業和企業。這些產業和企業在其成長過程中與地方政府建立了較為緊密的聯系，自然成為邊境經濟合作區招商引資的對象。同時，邊境經濟合作區的硬件條件較為完善，還可享受眾多優惠政策，沿邊地區具有一定規模和影響力的產業和企業陸續進駐邊境經濟合作區。

三是對接毗鄰國家優勢產業。相比其他類型的經濟開發區，邊境經濟合作區最大的優勢是毗鄰國外，能夠發揮“近水樓臺先得月”的優勢，更容易獲取和利用毗鄰國家的資源和信息。因此，邊境經濟合作區通過招商引資引入了一批對接毗鄰國家優勢的企業，如從毗鄰國家進口自然資源、原材料等在園區加工生產的企業、純粹從事對毗鄰國家進出口的商貿企業等。

4.創新示范

當前，中國18個邊境經濟合作區絕大部分正處于招商引資階段，也有少數經濟基礎較好、資金投入較大的邊境經濟合作區已基本構建起較為完備的產業體系，競爭優勢和示范效應明顯，不僅撬動并帶動了沿邊地區的開放發展，促進了毗鄰國家的開放合作，也逐漸成為沿邊省區乃至全國對外開放的新高地。

一是邊境經濟合作區的經濟規模、稅收等占沿邊縣（市）總量的一半以上。如東興邊境經濟合作區2015年的工業總產值達88.3億元（占東興市工業總產值的69%），工業增加值達到24.6億元（占東興市工業增加值的84.8%），稅收收入達到5.9億元（占東興市稅收總額的63.3%）資料來源：《東興邊境經濟合作區建設發展情況良好》（人民網，http：//gx.people.com.cn/n2/2016/0126/c371361-27629076.html） 。

二是邊境經濟合作區對外開放的力度不斷加大，對外貿易額占據沿邊縣（市）總量的半壁江山。如東興邊境經濟合作區2015年規模以上貿易企業年銷售收入54億元，占東興市貿易總額的54.5%資料來源：國家級經濟技術開發區和邊境經濟合作區網站（http：//www.fdi.gov.cn/1200000020_5_33_0_7.html）。

三是邊境經濟合作區的創新舉措越來越多，成為沿邊地區改革開放的實驗區、示范區。如東興邊境經濟合作區已開展了包括外籍自然人投資經營工商登記業務、外籍邊民務工證登記業務、企業申請境外邊民用工許可證核發業務等多項制度探索，創造了多項全國第一，設立了全國第一家東盟貨幣服務平臺和第一家境外保險服務中心，率先開展個人跨境貿易人民幣與越南盾兌換特許業務，并實施邊民“互助組+合作社+企業收購+企業加工”的新模式。

三、中國邊境經濟合作區發展的主要特點

1.治理：垂直管理

邊境經濟合作區建設和發展需要一個有效運行、激勵相容的管理體系。理論上，管理體系主要有兩種類型，一是扁平的組織結構，二是垂直的組織結構。這兩種組織結構各有優缺點，適用的條件也不相同。通常，扁平的組織結構管理層級少、靈活、富有柔性和創造性，但組織負責人的責任大于權利，工作中部門之間的利益不容易協調，容易出現推諉扯皮等問題。垂直的組織結構是行政管理中最簡單、最基礎的組織形式，呈金字塔形，結構單一，責任分明，有利于部門間利益的協調，但上下級之間所掌握的信息不一致，容易導致信息不對稱。

中央政府批準在沿邊地區設立邊境經濟合作區，但并沒有統一明確其行政級別，而是由沿邊地方政府根據實際情況自主決定。總體上看，18個邊境經濟合作區因條件和環境的差異，管理體系略有差別，但大同小異，無一例外均成立了專門的管理機構——邊境經濟合作區管委會。該管委會與邊境口岸縣（市）級別相同，均為處級單位，屬于地級市（州）的派出機關;其組成人員中，通常設主任1名、常務副主任1名、副主任1～2名，主任一般由邊境經濟合作區所在縣（市）的（副）縣長（市長）兼任，常務副主任是管委會的日常事務負責人。在管委會下面，根據合作區建設的需要設相關職能機構，但并不包括公檢法等部門（見圖1）。

從效率的角度看，設立單獨的管委會并確定與邊境縣（市）同等的行政級別，其主要原因在于：邊境經濟合作區建設需要動員和配置大量資源，行政級別越高，動員和配置資源的能力越強。尤其是建設初期，不僅需要爭取和籌集大量的資金，而且還要與邊境縣（市）的國土、交通、規劃、水利、電力、財政等行政部門溝通協調。設立與邊境縣（市）級別等同的管委會，既有利于管委會充分掌握合作區建設信息，責任明確，同時又便于與邊境縣（市）國土、交通、規劃、水利、電力、財政等部門協調，易于工作的推進，保證合作區的高效建設。

從激勵相容的角度看，邊境縣（市）從邊境經濟合作區建設中獲得的收益最直接、最明顯。邊境經濟合作區建設作為邊境縣（市）經濟發展的一部分，直接帶動了其經濟增長以及就業和稅收增加，由邊境縣（市）主要領導兼任管委會主任職務體現了激勵相容性原則，能夠確保邊境經濟合作區有效動員和配置邊境縣（市）的資源，便于建設進度的推進。同時，由管委會具體負責邊境經濟合作區的建設與管理，其目標責任明確，也便于建設績效的考核。

2.產業：資源依賴

承接沿海地區產業轉移、扶持沿邊地區既有產業和對接毗鄰國家優勢產業是中國邊境經濟合作區的三大產業來源，具有顯著的資源依賴特征，尤其是后兩類產業。

扶持沿邊地區既有產業方面，沿邊地區通常是旅游資源較為豐富的地區，不僅具有絢麗多姿的自然風景，還有豐富深厚的人文歷史資源。過去交通基礎設施建設滯后，邊境地區豐富的人文自然旅游資源價值并未被充分認識和有效開發。隨著居民收入水平的提高，對旅游消費的需求快速增長，加上連接內陸城市與邊境城市之間的交通狀況不斷改善，邊境旅游業快速發展（見圖2）。在這一趨勢下，部分邊境經濟合作區大力發展跨境旅游服務業，如黑河邊境經濟合作區利用黑河市的火山、礦泉、大界江、大冰雪、大森林、大濕地等旅游資源，推動相關旅游產業的發展，旅游業已成為黑河市經濟增長的支柱產業。

對接毗鄰國家優勢產業方面，中國毗鄰的國家大多木材、礦產等自然資源豐富，邊境經濟合作區通過從毗鄰國家進口原材料或半成品，在合作區內生產加工，然后銷往國內其他地區，在沿邊地區形成了一批具有一定特色的資源型產業集群。如滿洲里邊境經濟合作區從俄羅斯進口木材，發展以進口木材落地加工為主的特色產業集群。類似的還包括：從東南亞國家進口紅木，形成紅木家具產業集群的憑祥邊境經濟合作區;從內蒙古和俄羅斯進口礦產資源和木材，形成礦產資源加工、木材建材加工產業集群的二連浩特邊境經濟合作區;從緬甸進口玉石，形成寶石加工產業集群的瑞麗邊境經濟合作區;等等。

3.成效：參差不齊

縱向比較，邊境經濟合作區的建設均取得了較為顯著的成績，但橫向比較，18個邊境經濟合作區建設成效參差不齊。其中，有的邊境經濟合作區無論是經濟總量，還是入園企業數和制度創新等均位居前列，對邊境縣（市）的經濟帶動作用明顯。如東興邊境經濟合作區建立了海鮮、建材、輕紡、紅木等專業市場，形成了商貿服務、跨境旅游、跨境電商、跨境物流、進口（農產品）加工等產業，僅合作區內注冊的邊境貿易企業就達130多家，規模以上貿易企業18家;琿春邊境經濟合作區入駐企業800多家，規模以上企業60多家，初步形成了有色金屬、木制品加工、紡織服裝、電子信息、新型建材、新材料等產業體系;丹東邊境經濟合作區2016年進出口貿易總額達到63.9億元，占中國與朝鮮貿易總額的60%以上，在筆者統計的8個邊境口岸中位居第二（見圖3）。但是，也有部分邊境經濟合作區建設成效一般，不僅產值規模小、入園企業少，且對邊境縣（市）經濟開放和發展的帶動作用也不顯著。

不同的邊境經濟合作區的建設成效之所以參差不齊，主要有四個方面的原因：一是與毗鄰國家的資源互補性不同。若資源互補性強，通過從毗鄰國家進口相關原材料在邊境經濟合作區內生產加工，極易形成一批具有一定特色的自然資源產業。二是邊境口岸的重要性不同。若邊境經濟合作區所在口岸是中國通往毗鄰國家的主要（唯一）口岸，貿易往來主要經過該口岸，則極易在邊境經濟合作區催生出相關產業和服務業。如丹東口岸是中國與朝鮮最為重要的通商口岸，因而丹東邊境經濟合作區進出口貿易額較大。三是邊境口岸開埠通商的歷史不同。開埠通商歷史越長，邊境經濟合作區的建設成效通常也越顯著。譬如，歷史上河口口岸一直是中國與越南的重要的通商商埠1897年河口口岸就設有海關，民國時期設有郵政，1907年建有滇越鐵路河口站。，是中國與越南、東南亞各國進行經濟文化交流的重要門戶和窗口，也是中國進入越南最重要的兩個口岸之一，因而河口邊境經濟合作區建設成效較為顯著。四是邊境口岸的城鎮化水平不同。邊境口岸的城鎮化水平越高，邊境經濟合作區的建設越易取得成效。如東興市城鎮化率超過70%，2015年東興邊境經濟合作區規模上貿易企業年銷售收入54億元，工業總產值完成88.3億元，位居18個邊境經濟合作區前列。

4.土地利用：效率不高

中國邊境經濟合作區所在縣（市）多屬于經濟發展較為落后的地區，內生增長動力不足，政府投資是經濟增長的重要源泉。作為沿邊地區的重點建設項目，邊境經濟合作區建設自然成為沿邊地方政府資金的重要流向地。一方面，在經濟增長目標驅動和晉升錦標賽模式下[12-14]，地方政府有激勵通過投資園區基礎設施建設來帶動本地區的經濟增長;另一方面，地方政府投資園區基礎設施建設，擴大園區面積，提供良好的硬件條件也有利于增加園區招商引資的吸引力。因此，自設立以來，18個邊境經濟合作區的園區面積較規劃之初都有了大幅擴張。另外，為擴大邊境經濟合作區的影響，地方政府圍繞邊境經濟合作區還配套設置了相關的產業園區、工業園區，并由邊境經濟合作區管委會代管。

平均而言，18個邊境經濟合作區的園區面積較初始規劃面積擴大了2.5倍，實際管轄的面積（合作區面積與代管面積之和）較初始規劃面積平均擴大了7.3倍（見圖4）。但是，從邊境經濟合作區每平方公里的工業產值看，根據本文獲得的 7個邊境經濟合作區的數據，平均只有5 000萬元/平方公里（見圖5）。整體來看，邊境經濟合作區土地利用效率較低，“攤大餅”盲目擴張問題較突出。

四、中國邊境經濟合作區高質量發展面臨的主要問題

1.管理體制不適應進一步發展的要求

當前，中國邊境經濟合作區采用的派出機構管理體制與發展階段不適應、不匹配的問題逐漸顯現。經過20多年的建設，在基本完成園區硬件基礎設施建設之后，隨著邊境經濟合作區規模的不斷擴張，合作區內企業、居民等各類經濟主體日益增加，邊境經濟合作區的進一步發展，需要由設立之初的單一硬件建設目標演變為多重社會經濟發展目標。在基礎設施建設階段，邊境經濟合作區管委會的核心任務是籌集資金、規劃并進行園區水電氣、廠房、倉庫等硬件設施的建設;在招商引資階段，管委會的核心任務是做好園區政策宣傳以及資金、技術的引進工作。隨著邊境經濟合作區內企業、居民的集聚，管委會不僅要做好園區的硬件建設和招商引資工作，還要承擔一定的社會工作，如維護治安、園區教育、醫療、衛生等公共產品的提供。因此邊境經濟合作區作為行政區的功能越來越明顯。目前，邊境經濟合作區由政府派出機構管理的治理體系越來越不能滿足邊境經濟合作區全面發展的需要，園區建設的制度成本和低效率問題越來越突出。

2.資源型產業可持續發展潛力不足

邊境經濟合作區利用自身和毗鄰國家的優勢資源建立了各具特色的自然資源型產業集群。一方面，這種自然資源型產業集群促進了沿邊地區的經濟增長，帶動了就業，增加了稅收;另一方面，這些資源型產業集群在經歷了21世紀初期的快速擴張之后，收益率開始明顯下滑，尤其是2008 年國際金融危機以后，其可持續發展問題日趨凸顯。

一是市場競爭日趨激烈，資源型產業集群的優勢不再明顯。隨著物流配送技術和效率的提升，貿易便利化程度日益增強，邊境地區毗鄰國外“近水樓臺先得月”的區位優勢不再明顯，而且一些沿海地區和內地也逐漸發展形成了與邊境經濟合作區相同的資源型產業。同時，隨著資源型產品的消費偏好被不斷挖掘和開發，消費市場日趨理性，消費需求日益多樣化，市場競爭的加劇使得邊境經濟合作區內資源型產業集群的利潤被不斷壓縮。

二是企業平均規模小，抵御外部沖擊的能力弱。當毗鄰國家限制原材料出口、原材料價格波動加劇以及市場不景氣時，邊境經濟合作區內資源依賴型企業的生產經營會受到較大沖擊，極易出現產業鏈的斷裂，甚至破產倒閉。如憑祥邊境經濟合作區及周邊有紅木產業從業人員1.3萬人，總成交額達60億元人民幣，但紅木企業和個體工商戶多達2 615 家，平均每個企業和個體工商戶僅有5人，年成交規模只在230萬左右，屬于典型的小微企業[15]。

三是企業發展模式普遍粗放，技術創新和品牌建設不足。整體上，邊境經濟合作區內資源型產業集群基本還是采用傳統的“低勞動成本+低原材料價格”的粗放發展模式，技術含量不高，產業鏈條簡單，多層次產品開發不足，產品附加值低，企業利潤主要取決于走貨量的大小。同時，企業品牌意識不強，具有自主品牌或愿意創建自主品牌的企業較少，貼牌套牌普遍。受國際經濟增長形勢低迷的影響，上游原材料價格波動加劇，市場風險增加，影響邊境經濟合作區內資源型產業可持續發展的不確定因素也不斷增多和顯現。

3.營商軟環境亟待完善

沿邊地區資本、信息、技術及熟練勞動力較少且分散，需要通過邊境經濟合作區等形式予以集中，并從其他地區吸引各類生產要素的匯入。但從總體上看，目前邊境經濟合作區不僅對內地和毗鄰國家生產要素的吸引力不足，而且沿邊地區本地的勞動力、資本和信息要素的流入也不多，造成邊境經濟合作區內的產業發展缺乏必要的生產要素支撐。在沿邊交通網絡日臻發達、園區硬件設施不斷完善甚至優于沿海地區的條件下，邊境經濟合作區之所以仍難以吸引到優質企業和生產要素聚集，一個關鍵原因在于邊境經濟合作區的營商軟環境欠佳。長期以來，邊境經濟合作區建設一直將補齊硬件設施短板作為園區營商環境建設的重點，而忽視了營商環境軟件設施的建設，集中表現為商業服務能力較弱和市場制度不完善。

現代化經濟體系中，企業并不是單獨存在的，而是作為產品價值創造的某一環節參與社會生產。企業在生產過程中不僅需要勞動力、資本和技術等投入，而且需要商業服務的配套，如金融會計、貿易報關、信息咨詢等，還包括餐飲娛樂、文化產品等間接服務。這些商業服務往往具有規模報酬遞增的特性，前期投入較大（固定成本較高），但隨著服務規模的擴張，平均成本會越來越小。因此，只有當經濟規模達到一定程度后，這些商業服務才會存在。城鎮人口的多少和城鎮化率的高低能夠反映一個地區商業的繁榮程度和營商環境的好壞，根據筆者獲得的邊境經濟合作區網上公布的資料，邊境經濟合作區所在縣（市）的城鎮化率普遍較低，大部分在50%以下;平均城鎮人口規模在15萬上下，尚不及東部沿海地區一個工業大鎮的人口規模。同時，邊境經濟合作區商業服務能力弱也會導致入園企業和人口少，而企業和人口少又制約園區商業服務能力的提升。此外，邊境貿易是邊境經濟合作區發展的重點領域，而邊境貿易不同于國內貿易，也不同于普通的國際貿易，需要有規范的市場體系，也需要有與之相適應的交易規則和便捷的通關流程。目前，邊境經濟合作區在市場體系建設和貿易規則創新等方面還有待加強。

五、全面開放新格局下中國邊境經濟合作區的轉型升級

中國邊境經濟合作區設立20余年來，經過基礎設施建設、招商引資和創新示范，取得了顯著成效，但其進一步發展面臨管理體制、產業體系和營商軟環境等方面的制約。“一帶一路”建設是推動形成全面開放新格局的重點，而沿邊地區是“一帶一路”建設的重點區域，也是構建陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局的重要環節。中國邊境經濟合作區必須順應國際國內經濟環境和自身發展階段的變化，不斷創新升級，才能實現高質量發展，才能在構建全面開放新格局的過程中發揮應有的作用。為此，中國邊境經濟合作區需要盡快實現以下方面的轉型升級：

一是管理體制的轉型升級。“一帶一路”建設和全面開放勢必會促進邊境經濟合作區經濟規模的擴大，邊境經濟合作區承擔的社會性功能勢必進一步增加，這對傳統的派出機構管理體制提出了新的挑戰。因此，探索和完善與之相適應的邊境經濟合作區管理體制勢在必行。當前，已有部分邊境經濟合作區開始從由派出機構管理向建制市演變，如滿洲里、二連浩特、綏芬河三地的邊境經濟合作區已開始設立建制市。各邊境經濟合作區可以結合園區建設實際，大膽創新，摸索出與園區建設階段相適應、相匹配的管理體制，其改革方向是增加邊境經濟合作區治理的自主性，降低制度性成本，有效提高合作區帶動本地經濟發展的能力和參與“一帶一路”建設的廣度及深度。

二是產業體系的轉型升級。一方面，要整合資源并提高資源型產業的可持續發展能力。“一帶一路”建設在為中國東部地區產業轉移提供更為廣闊空間的同時，也為中國邊境經濟合作區的資源型產業轉型升級提供了難得的機遇。應充分利用政策的優勢，吸引東部地區優質企業入駐邊境經濟合作區，鼓勵有實力的大企業收購合作區內小規模的資源型企業，引導資源型企業集群，提高單個企業的生產能力，鼓勵企業技術創新，延長產業鏈，提高資源型產業的可持續發展能力。另一方面，邊境經濟合作區的產業發展，不能再局限于自身和毗鄰國家的資源優勢，要有全球眼光，尤其要面向“一帶一路”沿線國家和地區，積極發展有潛力的新興產業以及新型國際貿易。

三是營商軟環境的轉型升級。要以邊境口岸城鎮化和邊境貿易為載體創造良好營商軟環境。“一帶一路”建設不僅要推動各國、各地區基礎設施的互聯互通，也要營造良好的營商軟環境。因此，邊境經濟合作區建設不僅要注重合作區基礎設施的進一步完善，同時更要致力于對營商軟環境的完善。城鎮化具有分工深化、要素集聚和市場制度完善等功能，邊境口岸新型城鎮化的有效推進是邊境經濟合作區營商軟環境轉型升級的基礎，要通過邊境口岸的城鎮化不斷提升邊境地區市場的廣度與厚度，繼而為邊境經濟合作區高質量發展提供必要的生產要素準備和商業服務配套。此外，還應積極探索因地制宜的邊境貿易規則，促進邊境貿易的進一步繁榮。

四是逐步向雙邊跨境經濟合作區轉型升級。“一帶一路”倡議的初衷和最高目標是構建人類命運共同體，“一帶一路”建設必將進一步增進中國同周邊國家的合作。作為沿邊地區重要的開放平臺，邊境經濟合作區理應積極促進毗鄰國家的開放和發展，實現互利共贏。與單邊的邊境經濟合作區相比，跨境經濟合作區具有“兩國一區、境內關外、封閉運行、協調管理”的優勢，可以有效促進生產要素（尤其是勞動力要素）的流動和合理配置。有條件的中國邊境經濟合作區應秉持與毗鄰國家共同推動的原則，加強溝通與合作，借鑒和推廣相關經驗，逐步向跨境經濟合作區邁進，進而提高合作區的要素吸引力和土地資源利用效率，實現雙贏互惠、共同發展。

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Research on Transformation and Upgrading of Chinas Border Economic Cooperation Zone under New Pattern of Overall Opening up

HU Chao

（Business School， Guangxi University for Nationalities， Nanning 530006， Guangxi， China）

Abstract： Since 1992， China has established 18 border economic cooperation zones in the border areas to drive and incite economic opening up along the border areas， to promote open cooperation and institutional docking between neighboring countries， and to achieve mutual benefit and win-win results. After infrastructure construction， invitation of investment， innovation and setting example， the significant achievements in the border economic cooperation zone have been made， however， its further development has been restricted by management system， industrial system and business environment and so on. Under the background of overall opening up promoted by the Belt and Road at new era， the border economic cooperation zone should realize overall transformation and upgrading by the evolution from agency management to organizational city， by industrial system optimization based on sustainable development of resources-style industry， and by perfecting business environment through the carrier of the urbanization of border ports. Furthermore， the border economic cooperation zones with better conditions should actively explore the transformation and upgrading towards cross-border zones.

Key words： border economic cooperation zone; border area; “the Belt and Road”; new pattern of overall opening up; zone supervision committee; resources-style industry; business soft environment; border trade