關于家政立法的“點”和“線”

錢鑫

2018年，我國家政服務業的經營規模達到5762億元，同比增長27.9%，從業人員總量已超過3000萬人。發展家政服務業對于促進消費、改善民生、擴大就業有著十分重大的意義。2019年初，王芳、李世平等代表向市人代會提交了關于家政服務業立法的議案。2月，市十五屆人大常委會第十次會議將制定《上海市家政服務條例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕列為正式立法項目，全力推進立法進程。9月，常委會第十四次會議對該草案進行了審議。家政立法正式從“任務表”變成了“施工圖”，圖中勾畫的“點”和“線”，組成了理解立法框架思路的重要構件。

立法的“基點”：家政服務定義

家政服務歷史悠久、發展較快、形態多樣、模式多變，較難清晰界定。條例（草案）要明確適用于本市行政區域內的各類家政服務活動。如何科學、合理界定家政服務，讓大多數人認同，是本次立法的基點所在。

通過對家政發展歷史的研究，并結合調研、座談、問卷等多種形式聽取的意見建議，家政服務的特點逐漸清晰：服務對象為居民，排除了為單位提供保潔、烹飪等形式的服務;服務主體是自然人，但不排除未來機器人可以替代家政服務;服務形式是上門入戶式服務，包括代為遛狗、接送孩童上下學等上門后的延伸服務，排除了月子會所、養老機構等服務;服務內容是家庭日常生活需求，排除了家教、裝修等形式的服務;服務行為具有可替代性，家政服務是雇傭了家庭以外的人來做替代勞動，排除了代孕等無法替代性的活動;服務性質是有償服務，排除了志愿者上門服務等義務的、無償的公益性服務。針對這六個特點，條例（草案）將家政服務定義為“以家庭為服務對象，進入家庭成員住所，提供保潔、烹飪、生活照護等各類滿足家庭日常生活需求的有償服務活動”，具有一定可行性。

立法的“軸線”：家政服務三方權利義務關系

家政服務機構、家政服務人員、家政服務用戶三者之間的權利義務關系較為復雜。僅家政用工就存在直接雇傭、居間、企業派遣三種方式，涉及勞動法、民法、合同法等多個法律。

從港澳地區家政立法的成功經驗看，理清三者之間的關系和脈絡是家政立法的關鍵，只有主軸突出，脈絡清晰，法規才能運行通暢。為此，條例（草案）把握家政企業向專業化、規模化、品牌化發展的大趨勢，將支持員工制家政服務企業作為破解三方關系問題的切入點。條例（草案）明確提出，鼓勵發展員工制家政服務機構。同時，把靈活就業但與家政服務機構簽訂協議且已參加城鎮職工社會保險或城鄉居民保險的，也認定為員工制企業員工，讓企業能夠享受到員工制企業的各項支持政策。

此外，從用工關系來看，家政服務業是以人為核心的行業，提供服務的是人，服務的對象也是人，雙方的權益都需要得到保障。為此，條例第十一條至第十三條，對用戶與服務人員的權利義務關系，沒有分主客體各自表述，而是作了一體化的規定，這也是出于對機構、用戶、服務人員權利義務互為前提的考慮。

立法的“亮點”：賦能政策

賦能政策是家政服務業健康發展的重要支撐。條例（草案）圍繞網點建設、技能培訓、體檢、人才培養、商業保險、金融支持、住房保障、積分和戶籍辦理、群團支持等方面，將各部門最為實在、最有含金量的政策進行了充分體現。

在社區網點建設方面，規定家政服務機構在社區設置服務網點，不受用房性質限制，水電等費用按照居民價格計費。在技能培訓方面，明確按照本市職業技能培訓補貼政策，對參加職業培訓的家政服務人員給予培訓費補貼，支持家政服務機構購買或者租賃閑置廠房、社區用房等開展職業培訓。在體檢方面，規定有關部門要確定不同類別家政服務人員的體檢項目，體檢費用給予減免。在人才培養方面，支持高等院校和職業院校（含技工院校）開設家政服務相關專業，培養家政服務專業人才。在金融支持方面，鼓勵商業銀行為信用狀況良好且符合條件的家政服務機構提供無抵押、無擔保的信用貸款，支持符合條件的家政服務機構發行社會領域產業專項債券。在住房保障方面，支持有條件的員工制家政服務機構提供職工集體宿舍。鼓勵將城市現有設施改造作為員工制家政服務機構員工集體宿舍。符合條件的家政服務人員納入公租房保障范圍。在積分落戶方面，明確家政服務人員可申請積分辦理，享受相應的公共服務。獲得國家和本市相關榮譽的家政服務人員，同等條件下可以優先申辦本市常住戶口。在群團支持方面，鼓勵家政服務人員參加工會舉辦的互助保障計劃，并將其納入評選勞動模范、新長征突擊手、三八紅旗手等榮譽稱號的范疇。此外，商業保險是保障家政服務員和消費者的權益的重要手段，條例（草案）注重發揮商業保險的作用，鼓勵保險機構開發家政相關的保險產品，鼓勵各方購買家政服務相關保險產品，同時，支持為服務人員購買保險產品的家政機構申請補貼。

立法的“輔助線”：行業監管

對家政服務的規范，是政府行業監管的應有之義。在走訪調研中，朱國萍等代表提出，目前家政服務市場較為混亂，要通過加大對員工制家政服務機構的支持力度、形成市場定價機制、建立“黑名單”制度、培育“上海家政”品牌等方式加強行業監管，促進行業發展。

條例（草案）第十七條至第二十條圍繞“機構、人員、用戶、協會、政府部門”五個主體，形成了“管理平臺+機構備案+人員備案+持證服務+信用評價”家政服務監管機制，較好地解決了通過管理促進發展的問題。其中，家政服務管理平臺的建設是核心。

家政服務管理平臺就其屬性而言，應當是數據資源平臺，是在線公共服務系統。通過平臺，可以開展家政機構備案、家政人員備案，建立家政服務機構和家政服務人員的信用積分機制。在平臺上備案的家政機構可以對合格的家政服務人員發放家政上門服務證，家政服務人員則需要持證上門服務。家政服務管理平臺就其功能而言，屬于電子政務基礎設施，具備行業監管、公共服務、行業誠信記載等功能。平臺需要與“一網通辦”打通，實現信息的實時調用和共享、公民基本信息的數據核查等，同時還應與公共信用信息系統、法人庫、人口庫進行數據對接。

立法的“連線”：行業建設

行業組織是政府與企業之間的橋梁和紐帶，發揮好行業組織的作用，對促進家政服務業發展具有重要意義。條例（草案）第三十三條至第三十六條規定了行業組織的職能，明確行業組織可向相關部門提出立法或政策制定建議、開展家政服務質量監測、組織人員體檢和培訓等工作;可制定能力等級評定標準，發布家政服務技能等級薪酬指導意見;可按照平臺記載的信用信息，對家政服務機構和人員開展信用評價工作，并對違規的家政服務機構采取相應的行業懲戒措施，突出了行業自律的理念。

家政立法時間緊、難度大、任務重，從上位法、全國其他地區立法情況來看，沒有現成的較為成熟的可參考借鑒經驗。此外，家政也是社會上的熱點、難點問題，更是一項民生工程，立法中還要注重在家政服務業規范管理和促進發展之間作出平衡，難度較大。因此，要辯證看待社會期待與立法的實際效果，認識到立法不可能一蹴而就，而是一個逐步完善和提升的過程，一些難點問題比如社會上一直反映的家政市場供需矛盾問題等，不可能一次性解決，需要在后續的實踐中，不斷積累經驗，不斷修改完善。