舊區改造：打贏“家門口的脫貧攻堅戰”

程西園

推進舊區改造是切實解決習近平總書記指出的“老小舊遠”等突出問題的重要內容之一，如何打好這場“家門口的脫貧攻堅戰”？9月25日至26日，市十五屆人大常委會第十四次會議聽取和審議了市人民政府關于本市舊區改造工作推進情況的報告。

今年有望超額完成舊改目標

廣義的舊區改造主要涉及三個部分：危棚簡屋改造、中心城區二級舊里以下房屋改造、未納入舊區改造范圍的舊住房綜合改造。2000年，全市基本完成危棚簡屋改造后，舊區改造中心聚焦為中心城區剩余的成片二級舊里以下房屋。除此以外，對于無衛生設施的各種老舊住房，啟動了以衛生設施改造為主的舊住房綜合改造，力求解決各類“拎馬桶”問題。

目前，本市被納入舊改范圍的二級舊里以下房屋約400萬平方米，“十三五”期間完成240平方米中心城區二級舊里以下房屋改造目標;到今年年底，完成200萬平方米，力爭超額完成任務;至2025年，完成剩余所有二級舊里以下房屋改造任務。

報告顯示，今年本市舊改工作呈現加速推進態勢，有望實現超額完成。2019年中心城區計劃改造二級舊里以下房屋50萬平方米、受益居民2.5萬戶。截至8月底，中心城區已完成二級舊里以下房屋改造約43.8萬平方米、受益居民2.28萬戶。下半年，預計可完成55萬平方米、2.9萬戶。對于老舊住房改造，今年目標為啟動實施9000戶、30萬平方米。截至8月底，已經啟動實施8288戶、面積28.37萬平方米，占比92%。

2025年基本消除“拎馬桶”現象

“拎馬桶”成為本次常委會會議的熱門詞。目前，本市中心城區仍有不少市民生活在缺乏獨立衛生設施的空間內，每天通過手拎馬桶解決如廁問題。

“馬桶到底還剩余多少個？數字怎么會越來越多？”沙海林副主任對馬桶剩余數量口徑前后不一致的情況提出疑問。

據舊改工作推進報告和相關負責人介紹，“拎馬桶”分為沒有衛生設施和合用衛生設施兩類，舊區改造和未納入舊區改造的老舊住房改造都有“拎馬桶”問題，不同的統計范圍和方法會得出不同的馬桶數量。

沙海林副主任提出，舊區改造的動態數據統計工作，如對剩余馬桶數量的統計，要注重準確性和科學性，對于情況變化要有原因分析。“如果統計數據前后不一致，不僅無法說服自己，更無法讓老百姓信服。”

還有委員認為，沒有衛生設施和合用衛生設施兩種情況緊迫程度有差異，要分別講清楚兩種情況在舊區改造和老舊住房改造中涉及的戶數，對報告中提到的2019年“未納入舊改范圍、其他各類‘拎馬桶的老舊住房改造”啟動實施的9000戶，也要分沒有衛生設施和合用衛生設施兩種情況。另一方面，在對外宣傳時，不要刻意區分“舊改范圍內”和“舊改范圍外”，要便于老百姓理解，“用老百姓聽得懂的話把問題講清楚”。

據統計，目前全市共有30多萬戶家庭衛生設施短缺，其中沒有衛生設施的15萬戶左右，剩余戶數為合用衛生設施。經過今年的舊區改造和綜合改造，全市“拎馬桶”家庭預計剩余11-12萬戶，計劃至2025年基本消除全市“拎馬桶”現象。

保留建筑“留什么”“怎么留”

2017年，本市提出中心城區將保留約730萬平方米融匯中西傳統民居特點的里弄住宅，舊區改造方式也由“拆改留并舉，以拆除為主”調整為“留改拆并舉，以保留保護為主”。這體現了上海城市建設及更新思路的升級，同時對舊區改造工作也提出了新的更高的要求。

本市中心城區保留保護范圍中，有230萬平方米與舊改范圍重疊，目前市政府有關部門已經整體完成了風貌評估和甄別工作，但落實到每個舊改地塊具體保留哪些建筑，還有待進一步明晰。

李鳴委員認為，對于保留建筑的評估，要從專家層面拓展到社會層面，綜合考慮建筑文化、城市文化的有機結合，廣泛征求市民意見。“比如保留一些老的路名，不然上海開埠以后歷史文化底蘊就沒有了。”

“每次在淮海路上，會看見老字號熟食店門口在排隊，是原來住這里的居民，動遷得很遠，特意開車回來排隊。”沙海林副主任認為，舊區改造過程中，對一些原有的、因居民需求而自然產生的服務業態，可以做一些保留，新居民區建設也要注重教育、文化、衛生等優質資源配置。

“保留建筑要科學對待、分類處理，該留則留、該拆則拆”，崔明華委員認為，平衡歷史風貌保護保留和舊區改造，關鍵要著眼全局，做好細致精準分類，做好各部門和企業間的溝通協商。

“發展模式一定要可持續，老百姓能得益，同時要把江南水鄉的風貌保留下來。”馮經明委員提出了衡量舊區改造的四個維度：提高原居民生活質量，留住上海的歷史風貌和城市記憶，提升城市交通、教育、衛生等品質，做到可持續發展。堅持四個維度標準，破解政策難點，組合好經濟平衡度和市場接受度，才能形成可持續的發展模式和引領模式。

建筑保留后，該如何改造和利用？李富榮委員認為，可以通過吸引社會資本參與，包裝舊里，打造海派文化之城、人文都市之城、品味休閑之城，提升城市品味。李鳴委員認為，“中心城區很難全部變成新天地和田子坊”，可以結合城市發展規劃，建立租賃住房收儲機制，將保留建筑改為租賃房，擴大租賃房屋供給種類和數量。

目前，老舊住房綜合舊改還存在著改造投入太多、產生效果不明顯的問題。崔明華委員認為，要有突破性思路，比如進一步擴大功能，將解決“拎馬桶”與加裝電梯、雨污混接等結合起來，讓群眾有更大的獲得感。

城市更新是一個動態過程，也是一項長期而艱巨的任務。委員和代表們提出，要進行系統研究，針對新情況新問題，不斷建立和優化體制機制。

“市區聯手”實現政策供給和落地

容積率是否可以突破？如何激活“毛地”？個別居民不配合該如何解決？在分組審議討論過程中，“市區聯手”成為聚焦重點難點、推動很多問題有效解決的金鑰匙。

“從打造上海夜間經濟及方便居民的角度來看，容積率是否可以放開？”列席的黃浦區相關負責人建議，對于舊改集中的老城區，市級層面能考慮在特定階段設置特定容積率，促進區級經濟集聚發展的探索。

目前，中心城區共有30塊歷史遺留“毛地”（開發商拍下土地的時候，地面上還有建筑物，須先動遷住戶再實施開發），因種種原因，開發工作難以有效推進。魏東委員認為，在法規政策層面，市級要積極協調督促，解決政策沖突或缺失的問題，為區級的落實推進掃清障礙。

從居民簽約比例看，今年新開基地簽約率均在很短時間達到99%以上，但正是剩余的1%成為最難啃的“骨頭”。只要一戶不簽，整塊地的進程都會被耽誤，造成巨大財務成本。簽約遇阻一部分是住戶內部糾紛導致的，如租賃糾紛、析產糾紛等。對此，顧偉強委員建議加大法治保障力度，明晰產權、按契約辦事，充分發揮司法作用。還有部分“拒簽”對象是非居（單位），因單位經營對房源要求較高，異地安置難度大，談判往往難以推進。列席的靜安區有關負責人提出，希望市區兩級政府可以從政策層面引導和激勵，加快舊改工作推進。

不可回避的資金平衡難問題

大部分舊改地塊由于前期房屋征收成本巨大，加上風貌保護要求，土地成本往往難以平衡。同時，舊住房綜合改造基本依靠財政資金投入，市區兩級財政都面臨著很大的壓力。

錢耀忠委員認為，要激活融資機制，以政府資金四兩撥千斤引入社會資金，實現舊改的可持續發展。戴柳委員認為，需要吸引各方面資源的持續注入，人大要做好后續跟蹤，實現計劃資金籌措的更好落實。

目前每戶征收成本約在450萬元左右，同時，因為部分區域安置房源價格已與周邊商品房價格持平，絕大多數居民傾向于選擇貨幣化安置。這些因素加劇了資金緊張。魏偉明委員提出，要充分利用好綜合改造。相比征收，綜合改造的成本要低很多，如彭浦新村建造獨衛、加裝電梯，完善結構設施，居民反映非常好，而平均每戶政府投入只有60萬左右。這些工作的背后，不單是資金問題，更是政策問題。