中南半島經濟走廊基礎設施公私合營風險分擔研究

李宜強 韋佳慧

摘 要 本文從公私合營的角度思考中國-中南半島走廊（以下簡稱“走廊”）基礎設施的建設，從PPP項目風險參與主體及其責任、走廊基礎設施公私合營風險、走廊基礎設施公私合營風險分擔三個方面展開論述，有利于進一步推動走廊區域經濟一體化和推進沿線各國的社會發展，豐富走廊基礎設施PPP模式的相關研究。

關鍵詞 中南半島 公私合營 風險分擔

中圖分類號：D822 文獻標識碼：A

1研究背景與意義

中國-中南半島走廊（以下簡稱“走廊”）是連接中國與東南亞各個主要經濟體的一條經濟通道。走廊連接馬來西亞、泰國以及柬埔寨等國，起點是我國的南寧和昆明，終點到達新加坡。該走廊如能通暢運行，必將大大加快沿線各國的人流、物流和資金流，有利于促進區域經濟一體化和推進沿線各國的社會發展。因此，走廊的基礎設施建設迫在眉睫，從公私合營的角度思考走廊基礎設施的建設，更是具有重大的現實意義。

2 PPP項目風險參與主體及其責任

2.1走廊沿線政府

走廊中的中國、新加坡、越南、老撾、柬埔寨、泰國、馬來西亞存在著經濟上的互補性。越南、老撾、柬埔寨、泰國、馬來西亞自然資源極為豐富，蘊藏著大量的金屬礦藏，其中鋅、銀、銻、銅、錫、鎢等在國際上占有重要地位。新加坡則以外貿驅動型經濟，以電子、石油化工、金融、航運、服務業為主，制造業和服務業是經濟增長的雙引擎。因其地理位置優越是世界重要轉口港及聯系亞、歐、非、大洋洲的航空中心，水上交通發達，設施便利;中國擁有大量的金融資本和巨大的國內市場、制造業和物流發達。

但是由于走廊工業和經濟水平處于較低的發展水平，這嚴重制約著走廊各國資源優勢的發揮。走廊各國已清醒的意識到，若想謀求發展，改變在國際經濟貿易中的被動局面，就應當加強區域間的經濟合作，完善地區基礎設施建設，將資源優勢轉變成經濟優勢。因此，走廊各國政府的支持和通力合作是走廊PPP項目順利推行的前提。首先，作為ppp項目的主要參與者，越南、老撾、柬埔寨、泰國、馬來西亞以及新加坡等國應當積極地參與到走廊基礎設施的建設工作中，各國政府有責任積極地推進多邊論壇，理清各國間的各種矛盾和障礙，為走廊建設提供和諧、安穩和寬松的國際政治環境。其次，走廊各國必須努力整合本國資源，加快區域性的法律基礎建設，建立健全區域法律體系，明確走廊各國在ppp項目建設過程中所享有的正當利益和應承擔任務及責任。

2.2中國政府

隨著經濟地位和綜合實力的提升以及改革開放的進一步深化，我國正以更積極的姿態走向國際舞臺，承擔更多的國際責任。2014年中國國務院總理李克強在曼谷舉行的大湄公河次區域經濟合作第五次領導人會議并發言。李克強著眼于次區域經濟合作方向和重點，就發掘新的增長動力和合作模式，深化中國同中南半島五國關系提出了共同規劃建設全方位交通運輸網絡和產業合作項目、打造融資合作的新模式、促進經濟社會可持續和協調發展三條建議，得到了與會各國的積極響應。可見，中國政府是走廊的建設的政策發起源頭，走廊的建設有利于落實中國“走出去”的發展趨勢，也有利于中國與東南亞國家建立起更為廣泛的經濟貿易區，對中國出口貿易具有重要的戰略意義。

在走廊PPP項目建設中，中國政府是走廊PPP項目的總設計師和管理者：首先，中國政府要加強外交工作，協調好區域間各國的利益，保證各國在走廊基礎設施PPP供給模式推行的過程中處于友好的、平等的合作伙伴關系;其次，要制定好符合實際情況的政策和法律制度，為走廊營造一個寬松的投資環境;最后，要積極的做好各項招商引資的宣傳工作，吸引更多的國際資本投入到走廊基礎設施的建設當中，為走廊的建設提供充足的資金和完善的資金鏈條。

2.3國際資本

國際資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。從走廊建設的實際情況看，國際資本是指參與走廊PPP項目的所有跨國資本，主要涵蓋國內外各類經濟主體，包括國內外的國有企業、國有獨資企業、民營企業、銀行團體和國內、國際財團。國際資本是PPP項目中最活躍也是最關鍵的因素，國際資本的加入有利于減輕各國政府在走廊基礎設施建設中的財政負擔，同時它能將市場競爭機制引入于區域經濟貿易公共基礎設的建設中，提高項目的運行效率。

3走廊基礎設施公私合營風險

3.1國家間沖突風險

走廊各國在政治、文化和經濟方面的摩擦以及沖突都會給PPP項目的開展造成巨大的影響。從當前中南半島的局勢來看，雖然各國尚沒有大規模的沖突和動蕩的局勢，走廊的戰略也得到沿線各國的認可與支持，但是仍存在著潛在的風險因素：在南海問題上中國與越南等國存在著較大分歧，中越兩國一度關系十分緊張;中南半島各國之間在國家邊界、資源上都存在著紛爭，很有可能會導致合作的終止甚至會引起沖突;美國和日本為“包圍”中國，在中南半島設立軍事行動基地，挑撥中國與中南半島各國的關系，蓄意阻止中南半島區域經濟合作。

3.2利益協調失衡風險

作為一個跨國家的區域經濟合作項目，如何協調各國間的既得利益，如何分配走廊基礎設施PPP項目的權力和責任，建立有效的合作制度是一個具體而重大的問題。各國之所以加入走廊是期望從中獲取利益，為本國的發展謀求新機遇。但是在建設過程中，每個國家該承擔什么樣的義務、享有多大的權力，是一個難以平衡，尚未得到有效解決的問題。

3.3資金缺乏與政府信用風險

走廊基礎設施PPP項目是一個投資巨大、建設周期長的項目。一旦資金不足、資金鏈條脫節、資金來源單一，就可能造成項目擱淺。此外，國際資本與政府部門合作的信用問題和市場失靈等也會使該項目的風險值上升。由于走廊沿線各國以發展中國家為主，一旦政府憑借自身的公共權力優勢失約于國際資本，會使走廊基礎設施PPP項目陷入泥濘。

3.4法律風險

PPP項目對于走廊沿線各國屬于新事物，同時走廊PPP項目還具有跨國的特征。因此，走廊沿線國家的PPP相關法律呈現較為復雜的局面。如老撾外資企業使用土地的方式為特許和租賃，不能獲得物權法意義上的土地使用權，如果國際資本方不了解這種規定，就可能導致該合作合同無效;在越南，合同違約責任可以約定，但不得超過損失的8%，否則違約責任的約定超過部分無效等。

4走廊基礎設施公私合營風險分擔

根據PPP項目風險管理的經驗，走廊基礎設施公私合營風險分擔可分為風險識別、風險分擔、風險轉移和風險動態管理四個階段。

4.1風險識別

PPP項目的風險是可以被人們發現并預測的。因此有效的風險預警能夠及時規避PPP項目的風險。走廊PPP項目的利益相關者應該加強風險的識別，建立風險探測和預警機制。走廊建設的利益相關者可考慮專設管理機構，負責對走廊PPP項目的建設和管理。

4.1.1評估走廊PPP項目面臨的地緣政治風險

一方面，既要全面評估走廊國家政治、文化和經濟等方面的風險;另一方面，更要關注世界格局尤其是中南半島區域的政治軍事發展動態，及時協調走廊各國之間的利益，消除各種影響區域合作、阻礙PPP項目順利進行的不利因素，弱化政治風險發生的可能。

4.1.2評估走廊PPP項目的法律風險

一方面，要全面評估走廊PPP項目的法律環境，及時發現法律漏洞;另一方面，要積極向歐美發達國家探索PPP項目立法經驗，完善走廊的法律體系。

4.1.3評估PPP項目的投融資規劃

要精確走廊基礎設施建設的建設成本，明晰各國財政的負擔能力，明確國際資本的參與方式和渠道。

4.2風險分擔

風險分擔指將走廊PPP項目風險依據利益、責任關系分擔到各個相關的主體之中，形成激勵機制，達到分散PPP項目風險的目的。

4.2.1從地緣政治風險分擔

地緣政治風險主要是由走廊各國政府外交和利益沖突、政府政策的不穩定性和區域居民對走廊PPP項目的敵對態度等問題引起。能夠有力承擔地緣政治的是政府。首先，走廊各國應形成穩定的協調機制，調整各國在PPP項目中的責權利;其次，走廊各國政府必須出臺支持政策，并保證各項政策在區域合作的協調性;最后，各國政府要做好必要的移民、搬遷準備工作，爭取PPP項目能得到沿線居民的支持。

4.2.2法律風險的分擔

要明晰各利益相關方在走廊PPP項目中的權力和責任，建立明確的法律邊界。一方面要建立健全各項法律制度以規范各主體行為邊界，另一方面則必須通過嚴格的法律執行來規范各利益相關方行為。

4.2.3財政風險的分擔

首先，基礎設施PPP項目作為走廊的公共項目，各個利益相關方政府財政理應給予相應的支持，所以各國必須按照合理比例共同承擔財政支持;其次，可通過PPP項目吸引更多國際資本參與建設，緩解財政重負，實現財政資金和國際資金互利共贏的模式;最后，對于建設資金不足的情況，還可以通過向國際金融機構、財團貸款的方式來減緩財政壓力。

4.2.4市場風險的分擔

走廊PPP項目地點市場風險主要由國際資本方承擔，走廊各國政府可考慮對具體項目予以一定的補貼，以彌補市場需求不足的部分。此外，國際資本方還可以通過與走廊各國政策保險公司、商業保險公司合作，實現部分市場風險的分散。

4.2.5不可抗力風險的分擔

首先，國際資本方需要在項目勘探、工程設計和技術保障方面有足夠的能力，以減少地質和氣象災害等帶來的影響;其次，國際資本方在走廊PPP項目中承擔的部分風險可以通過其他合理合規方式轉嫁給第三方，如通過EPC總包合同、保險合同等將建設、投保的風險傳導至EPC總包商、承包商、保險公司等主體。

4.3風險動態管理

風險動態管理是指在PPP各種風險發生后，采用積極主動的態度直面風險，對風險采取的應對和管理方式。通過各種方式減少以為事實的風險對項目的沖擊。

4.3.1政治風險動態管理

一旦出現地緣政治沖突，各國政府建立的協調機制應立即發揮作用，查明問題出現的原因，對政治風險的性質進行定義，明析應該為政治風險擔負責任的主體。通過有效的區域間協調溝通，實現“再合作”關系，形成良好的政治環境，保證PPP項目的順利完成。

4.3.2法律風險動態管理

如果PPP項目有關主體違反法律制度，違法PPP項目合同約定，不管是政府還是國際資本都應該一視同仁，視其行為后果的嚴重性追究其法律或者經濟責任，嚴重時可以將其排除在走廊基礎設施PPP項目之外，在法律風險發生后要及時完善法律漏洞，以避免類似法律風險再次發生。

4.3.3金融風險動態管理

一旦發生金融風險，項目公司就應當啟動必要的應急措施，一方面需要積極尋求財政資金補貼，另一方面要積極向銀行或國際金融機構和國際財團的開展信用借貸，并用項目今后的經營收入作為還款保證，以有效幫助項目安全度過財政風險的沖擊。

4.3.4市場風險動態管理

一旦走廊出現公共基礎設施項目供大于求的情況，首先要適當的調整基礎設施的供給，適時停緩PPP項目的進度，避免基礎設施的無效益供給。其次要努力發掘和擴大市場需求。可以進一步利用走廊各國地方自然資源和礦產豐富的天然優勢吸引國際資本方，這樣就能有效解決因為基礎設施供過于求而造成閑置的浪費。

4.3.5合同風險的動態管理

合同風險的管理是指要根據合同的各項規定，評估各方在PPP項目實施過程中義務的履行和權力受損的具體情況，對于違約方需要進行懲戒并要求其承擔相應的違約責任，而對于權力受損方需要進行補償。

4.3.6不可抗力風險的動態管理

對于不可抗力風險，由于東道國政府和投資者對此都不具有控制力，管理時應綜合考慮風險發生的可能性、走廊沿線政府及PPP項目使用者自留風險時的成本，投資者承擔風險的意愿等，雙方通過談判來協商風險由何方承擔，對于風險承擔的一方應獲得相應的回報。

5結語

本研究主要是針對走廊基礎設施PPP供給模式的風險分擔機制的研究。本文從先從風險處理的原則、風險管理階段進行陳述，然后進一步分析了走廊基礎設施PPP模式存在的問題。最后根據風險管理的三階段構建出走廊PPP項目風險分擔機制。未來可在本文宏觀分析的基礎上，對走廊PPP項目風險開展具體的分析，并提出針對性建議。

參考文獻

[1] 李宜強.西江經濟帶基礎設施公私合營供給探索研究[J].企業科技與發展，2017，1（423）：7.

[2] 周和平，陳炳泉.公私合營（PPP）基礎設施項目風險再分擔研究[J].工程管理學報，2014？（03）？：89-93.

[3] 農立夫.建設南寧-諒山-河內-海防-廣寧兩條經濟走廊構想[J].東南亞縱橫，2005？（03）？：71-74.

[4] 盧偉，李大偉等.中國-中南半島經濟走廊建設的主要任務及推進策略[J].經濟縱橫，2017（02）：50-56.

[5] 王盈盈，王守清.中國PPP發展這三年[J].新理財，2016（12）：5-7.