“十四五”時期上海推進國資國企綜合改革和高質量發展

傅爾基

一、黨的十八大以來上海國資國企改革發展“率先”進程和成效

上海是我國國資國企重城，也是率先實施國資國企市場經濟改革、成功發揮國資國企在發展開放市場經濟和創新驅動、轉型發展中主力軍和先鋒隊作用的國際化大都市。黨的十八大以來，上海國資國企改革率先深化。一是率先加強地方頂層設計，做細實施方案。從2013年到2018年的五年，我國進入新時代，根據黨的十八大和十八屆三中全會以來黨中央文件精神，突出以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指引，上海率先加強國資國企“混改”的頂層設計，做細實施方案，2013年出臺了“上海國資國企改革20條”，2017年以來又先后制定和發布了《上海市國資國企改革發展“十三五”規劃》和《關于本市區域性國資國企改革試驗實施方案》。二是率先開展“一為主”“三分類”“三大途”“混改”。堅持以轉向“管國資”為主改革帶動國企“三分類”（競爭類、功能類和公共服務類）“混改”，從上而下，自下而上，通過公司制股份制改制、市場化開放性重組、企業整體或核心業務上市和股權激勵等方式和途徑，以公眾公司為目標模式，率先全面開展國資國企“混改”。三是率先建立健全國資“監管、運作和經營”新體制機制。設立國際集團和國盛集團兩家國資投資公司，分別作為金融國資與產業國資流動平臺，發揮“國有資本運作主體、國有企業持股主體、國有資產有進有出的通道”的作用，從而打造“國資委負責資本監管、平臺公司負責資本運作、企業集團負責生產經營”新體制機制。四是率先推進國資國企領域“放管服”改革。制定和實施市國資委權力清單、責任清單，取消下放一批出資人審批事項，加強事中事后監管。研究、制定和探索區域性國資國企綜合改革試驗，聯動效應不斷放大。五是率先加強黨的領導，完善公司治理結構。全面推進“雙向進入、交叉任職”的領導體制，實施市管企業和重點骨干企業黨委書記兼任董事長。推進以外部董事占多數的董事會建設、優化“外派內設、以外為主”的監事會架構。市管企業法定代表人任期制契約化管理實現全覆蓋。

上海深化國資國企改革向著更加成熟開放市場經濟深入推進，促使混合所有制經濟實現形式成為上海國有經濟的基本實現形式，國有經濟不斷地做強做優做大，為上海進一步當好全國改革開放排頭兵和創新發展先行者、提升城市能級和核心競爭力、建設全球城市，更好地發揮主力軍和先鋒隊作用。數據顯示，2018年上海市地方國有資產總額累計19.27萬億元，同比增長6.2%，國有企業實現營業收入3.52萬億元、利潤總額3438.93億元，同比增長8.2%和1.4%，上海市國資委系統企業資產總額、營業收入、利潤總額等主要經濟指標持續保持全國第一，全系統境外國有資產總額繼續保持增長。2018年上海國資在戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施和民生保障等四大領域的集中度從“十二五”末提高到85%。目前，上海地方國有企業排名全球行業前10位的企業集團達到6家，上汽集團、浦發銀行、太保集團、綠地集團4家企業進入世界500強行列，上海建工等24家企業進入中國500強行列。

上海深化國資國企改革走在全國前列，走上了高質量發展道路，但是，對標“五個中心”、卓越的全球城市和“一帶一路”橋頭堡建設目標，還有不小的差距，綜合改革還須深化，動力活力還須增強，作用貢獻還須加大，能級能量還須提高。

二、“十四五”時期上海推進國資國企改革發展的總體思路和目標

“十四五”時期，上海要以國資資本化混合所有制經濟綜合改革為主線，以國資授權經營體制改革為中心環節，以國資國企綜合改革試驗區為突破口和“雙百企業”為抓手，以進一步增強國企活力和提升國有經濟綜合實力為目標，有序推進國資國企“混改”加“綜改”，改善國資產權監管，擴大國資授權放權，加強企業家和人才隊伍建設，增強國企創新發展后勁，促進國有經濟提質增效，努力當好新時代國資改革開放排頭兵、國企創新發展先行者、打響上海品牌急先鋒、企業走出去的領頭羊，積極主動創造性做好黨中央交辦的“三大任務”和“一大平臺”，創新推進“四個品牌”打響戰役和“五個中心”建設戰略任務，為努力提升城市發展能級和核心競爭力作出新的更大的貢獻。

“十四五”時期上海國資國企改革發展的主要目標：

一是國有企業綜合改革、公募上市，再獲新突破。以創新國有資本授權經營體制改革為中心環節，以“雙百企業行動”為抓手，推動區域性國資國企綜合改革試驗，擴大授權放權，提高社會資本和員工持股在“混改”國有控股企業中的占比，配套完善法人治理結構，切實做好市場化選聘經理人工作，增強股權激勵。在繼續推進國企集團企業整體上市或核心業務上市同時，注重征詢推薦符合條件的國有科技企業和院所科創板上市。升級上海產權市場成為長三角共同產權市場。

二是國資國企結構性改革和優化，再獲新進展。以供給側結構性改革為主線，繼續推進“清理淘汰、重組調整、創新發展”“三個一批”工作。堅持重點把全市國資集中投放于戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施與民生保障等四大領域，整體集中度保持在85%以上。上海市屬國有控股金融機構要在有效防范風險的前提下加快發展，支持各類全國性金融要素市場落戶上海，服務于“五個中心”、自貿試驗區等國家戰略。國有產業資本要發揮產業領域優勢，做好民用大飛機、集成電路、軟件信息、海洋核動力、軍民融合等領域項目投資和服務。與此同時，要將各種國資向長三角示范區、上海自貿區新片區和“一帶一路”地區、跨境產業園區傾斜集聚，發揮引領和支撐作用。

三是國有企業創新驅動、轉型發展，再獲新成就。國有企業要認真貫徹落實“創新是發展的第一動力”、“人才是創新的第一資源”思想，追求質量發展必須依靠創新驅動，努力成為上海建設全球科創中心的引領者和策源地之一。按照上海市委、市政府對國有企業科技創新“四個一”目標，支持一批在國家產業發展關鍵領域，掌握核心關鍵技術的自主創新企業;形成一批體現國際先進水平，具有自主知識產權的工程和項目;集聚一批站在行業科技前沿、具有國際視野和創新能力的領軍人才和優秀科技人才;建立一套激發企業創新活力和動力的考核、激勵、評價制度和機制。落實鼓勵和支持國有企業科技創新的新政策和新舉措，確立企業是創新主體地位，聚焦國家和本市重大創新項目工程，加大研發經費支出，達到主營業務收入2.5%比例，完善科研經費承包制，健全科學的考核評價體系，強化原始創新和協同創新，推進成果產業化和市場化，保護知識產權，支持企業探索建立科技成果、知識產權歸屬和利益分享機制，提高人才股權激勵占比。支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投。

四是國資監管和授權經營深化改革，再獲新完善。實現授權與監管相結合、放活與管好相統一，“一企一策”地對國有企業分類授權，做到權責對等、動態調整。出資人代表機構對國有資本投資、運營公司授權放權內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等，亦可根據企業實際情況增加其他方面授權放權內容。國有資本投資公司以對戰略性核心業務控股為主，建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況。國有資本運營公司以財務性持股為主，建立財務管控模式，重點關注國有資本流動和增值狀況。其他商業類企業和公益類企業以對核心業務控股為主，建立戰略管控和運營管控相結合的模式，重點關注所承擔國家戰略使命和保障任務的落實狀況。到2022年，基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。

五是黨建引領現代企業制度建設，再獲新加強。堅持從嚴治黨、思想建黨、制度治黨，推進黨建工作與國企改革發展同步謀劃、同步部署、同步考核，黨的組織及工作機構同步設置，實現體制對接、機制對接、制度對接和工作對接。堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。創新企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。完善“雙向進入、交叉任職”的企業領導體制。堅持和加強黨對國有企業的領導貫穿國有資本授權經營體制改革全過程和各方面，充分發揮黨組織對國有企業的領導作用，確保國有企業更好地貫徹落實黨和國家方針政策、重大決策部署。堅持黨管干部與黨管人才有機統一，加強企業家隊伍建設，完善國有企業集聚人才的體制機制，推行經理人和重大項目負責人公開招聘制度。

六是國有經濟質量效益穩中有漲，再獲新績效。到“十四五”期末，上海地方國有及國有控股企業資產總額和國有權益、累計實現營業收入和利潤總額分別比“十三五”增長百分之一百以上。上海在境外國有資產總額年均增長百分之五十以上。“十四五”期間，上海地方國有企業創造的生產總值、新增固定資產投資、繳納稅金持續保持在全市總量的五分之一左右。上海市國資委系統企業資產總額、營業收入、利潤總額等主要經濟指標持續保持全國第一，力爭增長比例接近全國中央企業和地方國企平均水平。

三、“十四五”時期上海國資國企改革發展的重點任務和舉措

《中共上海市委關于面向全球面向未來提升上海城市能級和核心競爭力的意見》表明，著力提升城市能級和核心競爭力是實現新時代上海發展戰略目標的集中體現、核心任務和必由之路。“十四五”時期上海國資國企改革發展，必須堅持開放市場化改革方向，積極踐行新發展理念，通過綜合改革和更高質量發展，進一步增強和夯實能夠持續提升上海城市能級和核心競爭力的綜合經濟實力和核心能力基礎。

第一，推動區域性國資國企綜合改革試驗方案獲批和落地，指導上海未來5年的國資國企改革，重點放在創新國有資本授權經營體制改革，推進國企“混改”加“綜改”，推動企業整體上市，擴大員工持股試點，等等，發揮綜合改革集成、聯動、輻射效應。落實做好上海電氣環保集團等7家企業開展的“雙百企業”綜合改革，打造一批國企“混改”尖兵。

第二，鼓勵、支持、引導上海國有企業積極參與上海自貿區新片區建設，按照上海自貿區新片區“特殊功能區”制度創新要求和優惠政策，深化與外資、民資“混改”，加快健全現代企業制度，加強業務創新和服務創新，助力自貿區提升金融貿易便利化和自由化水平，更高水平擴大對外開放。

第三，緊緊抓住上海交易所設立科創板并試點注冊制的重大機遇，加快國有科技型企業“混改”，通過分拆、重組或獨立到科創板上市，融資發展，創新升級，成為支持上海全球科創中心建設的重要策源地之一。繼續推動符合條件的國資國企集團與子公司“混改”上市。

第四，主動響應長三角區域一體化國家戰略，探索研究國有企業參與長三角一體化發展的相關政策，加大力度、深入推進上海國資國企與國內外資本企業“混改”聯合，力主打造、共同投資于長三角示范區等重點區域，支撐長三角區域一體化更高質量發展。

第五，支持上海國資國企承辦中國國際進口博覽會，以上海國資國企為主，通過與外資、民資“混改”，組成專業聯盟，發揮主力軍作用，牽頭協調，市場運作，為進口博覽會提供優質保障，助力構建覆蓋全球的進口貿易促進網絡，放大平臺常態帶動效應。

第六，繼續推進上海國資新增投資聚焦在戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施和民生保障等四大領域，以創新鏈、產業鏈和市場鏈為基礎，采用PPP模式等，加強與外資和民資“混改”，加快實施集成電路、人工智能、生物醫藥、新能源汽車、智能制造等一批重點項目，發揮全球科創中心和國際經濟中心建設的骨干作用。

第七，貫徹落實“上海科改25條”，加強國資控股和參股“官產研學金”聯盟體系，引導新型研發機構有序健康發展，瞄準核心、關鍵技術和領域，用好國資收益，加大研發投入，擴大協同創新，增強發展后勁。完善國有創投企業市場化運作措施實施細則，支撐國企研發、中試和量產的融資需求。將上海國企打造成“天下”企業家和人才隊伍“國際高地”，納入上海“五大中心”建設總體規劃和政策中，實施企業家經營能力和人才創新價值與企業發展的市場績效掛鉤，折價入股，擴大股權激勵面，提高股權激勵比重。

第八，振興老“四大品牌”（上海服務、上海制造、上海購物、上海文化）、 打響新“四大品牌”的重要途徑，是推進國資國企存量重組、增量聯合等方式的“混改”，要有計劃地重點推進上海品牌國資國企“混改”，借力國內外資本、經營、人才等資源力量，建立健全品牌職業經理人制度，切實增強老字號、新字號品牌的國際競爭力、輻射力、影響力。

第九，堅持以管資本為主改善國有資產監管，優化監管方式，合理確定國資監管機構、國資運營平臺、國有企業權利邊界，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，增強國企自主經營權利。完善平臺公司運作機制，增強資本運營功能。修訂市國資委權責清單，擴大授權。指導國企分類完善“混改”多元產權法人治理制衡結構。

第十，以黨建引領國資國企綜合“混改”，推進國有經濟創新升級和高質量發展。堅決落實黨要管黨、全面從嚴治黨的主體責任，發揮黨組織把方向、管大局、保落實、善監督的領導作用。堅持黨的領導和完善公司治理相統一，加強中國特色現代國有企業制度建設。建立科學規范的黨委決策機制，完善考核評價體系。

（作者系上海市發展改革研究院研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）