政府補貼應聚焦科技創新

鄭俊鏜

世界處于百年未有之大變局。新中國成立70年，尤其是改革開放40年來中國在國際經濟格局中的重大變化，是世界大變局的重要內涵。在大變局中，國際社會對中國的認知和予期也產生巨變。如何順應歷史發展潮流找準自身定位、深化改革開放，是中國需要回答的時代命題，主題之一是如何在對標“競爭中性“中強化科技創新能力。

一、中國面臨巨變的外部環境

世界處于大變局是具有歷史性、時代性和戰略性的重大判斷，大變革的根本動力在于科技革命的突破性進展和制度的偉大創新;大變革是推進人類命運共同體的重要時代背景;大變局和中國百年大發展的歷史性交匯，是當今世界歷史進程中最富意義的重要方面。大變局背景下，中國戰略機遇期呈現許多新變化新特點。在世界大變局中，中國面臨國際社會對中國認識發生巨大而深刻變化的外部環境，美國和歐盟對中國認知和戰略轉變最具代表性。

近二年來，美國對華戰略由“接觸”轉變為“競爭”，遏制中國崛起已成美國政府和國會共和、民主兩黨共識，美國總統特朗普高舉“美國優先”、單邊主義、民粹主義大旗，在全球挑起貿易戰，遍及美、歐、亞幾大洲。2018年3月開始，發起對華500億美元和2000億美元的貿易戰，以及企業戰、人才戰，矛頭直指中國高科技行業，企圖遏制中國經濟、科技發展。今年7月26日，美國政府施壓WTO更改“發展中國家”定義，誣指中國獲得“不公平優勢”;并表示，如果在90天內世界貿易組織未對發達國家和發展中國家的“過時”二分法做出調整，美方將不再承認任何一個發展中國家的特殊地位。很顯然，這次目標直指中國。

西方發達國家中不乏美國追隨者，歐盟主要國家領導人（德國總理默克爾）也提出，不僅要“自由貿易”，也要“公平貿易”，美歐置中國這一最大發展中國家與西方發達國家處于不同發展階段的事實于不顧，拒絕接受中國提出的“平等貿易”，主張“對等貿易”。今年3月13日，歐盟委員會發布《歐盟·中國：戰略展望》報告，重新定位中歐關系。報告提出：在外交上中國仍然是合作伙伴，在5G等高科學技術領域，中國是“競爭對手”，而在治理模式方面，中國則是“全面對手”。報告稱，“再也不能把中國視為發展中國家，它是全球重要的行動者和領先的技術力量。”……

這就是國際社會對當下中國的認識和要求的真實反映，也是中國自身模式與世界通行模式之間差異沖突的表現。中國模式在中國經濟體量不大時，這種差異經常被忽視，隨著中國經濟體的體量日益壯大（2018年GDP90.03萬億元，折合13.2萬億美元，約為美國的2/3，是排名第三日本的2.75倍），這種模式差異產生的沖突必然加大，在中國宏觀經濟運行步入新階段后，需要高度重視國際社會反映，作為全球經濟體一員，必須重視國際社會的關切。去年中國提出貫徹“競爭中性”原則，今年4月中辦國辦頒布的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》中，提出“按照競爭中性原則”，打造公平便捷營商環境，進一步激發中小企業活力和發展動力”，顯示從一個側面回應國際社會對中國推進競爭中性的關切，既是深化改革開放的主動作為，也是重視國際反應、回應國際關切明智之舉。

中國經濟外部環境的動蕩與沖突趨于常態化，意味著中國宏觀經濟運行步入新階段，中國開放戰略及其模式必須作出調整。

二、轉變經濟發展方式? 回應國際關切

具備國際視野、主動回應國際關切，是中國實力定力和信心的體現，也是融入全球化、與伙伴結成利益攸關共同體的大國擔當。

進入21世紀頭十年，中國以2001年12月加入WTO為契機，全面融入世界經濟，充分發揮資源稟賦特征的低成本優勢迅速成長為世界工廠，中國也由此成為“出口導向型”經濟體。2007年出口對中國經濟增長貢獻率高達25%。長期大量出口，以貿易順差助力中國外匯儲備，中國外匯儲備曾高達4萬億美元，引起了國際社會、尤其是出現大幅度逆差國家的關切。多年來中國因與其他國家經濟關系不平衡而受到抱怨。

邁入21世紀第二個十年，中國抓住經濟進入新常態的時機調整經濟發展模式，由“出口導向型”向“內需導向型”轉變。經過幾年克難攻堅，經濟結構性調整已初見成效。

二十多年來中國的經常賬戶顯示，中國相對于其他國家是一個主要的貸款國，2007年的盈余高達GDP的10%。但近年來中國經濟越來越依賴內需而不是出口和外國投資，從而重新平衡了貿易投資以及與其他國家的經濟關系。中國經濟增長更多地依賴強大的國內市場，對海外需求依賴性下降，在2019年上半年中國GDP增長6.3%中，最終消費支出增長對中國經濟增長貢獻率達到60.1%。

國際貨幣資金組織今年7月11日報告稱：“中國對一些貿易伙伴的盈余趨于平衡。”“中國與其他國家的經濟關系基本處于平衡，這是一個重大變化，因為多年來其他國家一直批評中國對全球經濟構成風險。”今年經常賬戶盈余僅為國內生產的0.4%，同比下降了一個百分點。IMF認為，中國的“外部頭寸”基本符合“它的中期基本面和人們希望它采取的政策。”

在經濟發展模式轉型的同時產業結構得到優化，服務業在產業結構中的占比超過了第二產業。2019年上半年服務業占GDP比重達54.94%，同比增長7.0，制造業占GDP的3 3 .2 7%。同比增長5 .8%;且在出口結構上改變了國企民企外企各三分天下，2019年上半年民企出口首次占半壁江山（50.1%）。

擁有14億人口的中國經濟發展方式轉型后，巨大的國內需求為世界提供了進入全球最大經消費市場的機遇，從而，中國與世界的關系發生巨大變化，正如美國麥肯錫咨詢公司七月份的報告中所說，“中國更自立，世界更依賴中國。”“在2015年1月到2018年12月的16個季度中有11個季度消費對中國經濟增長的貢獻率超過60%，這意味著中國經濟增長一直在減少對貿易的依賴。”“中國對世界的依賴性下降，世界對中國的依賴性上升。”

三、政府補貼應聚焦科技創新

今年6月29日上午，G20峰會期間，在日本大阪舉行的中美元首會晤中，國家主席習近平和美國總統特朗普同意，中美雙方在平等和相互尊重的基礎上，重啟經貿磋商，美方表示不再對中國產品加征新的關稅。兩國經貿團隊將就具體問題進行討論。7月17日正在法國尚蒂伊出席七國集團會議的美國財政部長姆努欽表示，希望和貿易代表萊特希澤一起到北京進行面對面的會談。在中美貿易談判中，一直在旁觀察的貿易部長羅斯說，達成關稅爭端解決協議是一個漫長而復雜的過程，達成協議之前，還需要解決一些重大爭議。爭議包括知識產權、結構性改革、產業補貼。

表明產業補貼是雙方爭議的核心議題之一。

反傾銷反補貼歷來是跨境貿易的敏感話題，在中美第一輪貿易磋商，美國對中國的要求中就包含國企退出市場和取消（限制）國企補貼。然而在國際貿易的實踐中，存在“零關稅”——這有助于開放市場，并不存在“零補貼”——盡管不當補貼將扭曲市場，各國政府都不愿意放棄使用這一足以有效增強國內一些產業市場競爭力的“工具”的權力。以美國為例。高度工業化的美國，竟然農業十分發達，這與美國政府長期對其農業高比例補貼密切相關。2018年8月，中印兩國聯手向國際貿易組織要求發達經濟體（美、歐、加等）按照約定的多邊貿易規則降低對農民的農業補貼，在2019年將實際支持和10%的綜合支持量之間的差距縮小一半。要求美國、歐盟、加拿大等大國經濟體廢除給予棉花、羊毛和煙草等產品的價值1600億美元的農業補貼，因為這些補貼擾亂了貿易秩序。對比相關產品的生產價值，美、歐、加等國提供了非常高的補貼，把補貼集中在少數產品上，并出售（出口）這些產品。其中，美國一些產品的補貼超出其生產價值的50%，如干豆補貼超出其生產價值的57%、大米82%、油菜61%、亞麻籽69%、葵花籽65%、糖66%、棉花74%、馬海毛141%、羊毛215%。（歐盟向黃油、脫脂奶粉、蘋果、西葫蘆、黃瓜、檸檬等產品提供了超過50%的特定產品支持）。在2018年3月美國發起中美貿易戰對500億美元中國出口商品加征25%關稅。中國以同等規模力度進行反制后，美國政府給豆農提供120億美元補貼，今年5月中美貿易磋商停滯后，美國政府又補貼豆農160億美元（盡管豆農多次宣稱：要市場不要補貼）。

基于中國實行社會主義制度，發展以人民為中心的特征，中國政府對國企補貼相當部分用于改善民生的內需。例如中國公交車、軌道交通票價自1995年以來一直維持在低水平，并未因CPI連年上升而調整，反而增加了公交換乘優惠，低廉的公交出行方便了廣大居民的生活和工作，成為政府提供的優質公共服務。政府為此對運營公交的國企補貼，實質上是對日常出行居民的補貼，增加居民獲得感，更多屬于中國的“內政”，無關乎國際貿易的市場競爭力，如有私營公交企業因執行政府低票價而虧損，同樣可獲得補貼，堅守“所有制中立”。再如國家電網為確保“村村通電”，投資建設幾乎不可能回收成本的窮山僻野地區電網（民企不可能投資于此），即使政府為此給予補貼，也合情合理，不至于扭曲市場，何況政府并未補貼，而是由其自行“以豐補歉”進行消化。

盡管如此，從對標競爭中性出發，政府仍應盡可能采取市場化方式，支持相關國企，分門別類采取不同扶持方式，最大限度減少對國企的直接補貼。

一是對競爭類國企，原則上取消政府補貼，讓其在市場競爭中成長，做強做精，謀求規模效應。

二是對公共服務類企業，通過成本核算采取政府購買服務的方式解決其政策性虧損部分。

三是關乎國家安全、國計民生、戰略新興產業的國企，可采取以下幾種方式：其一，下達專項科技攻關項目，撥付專款;其二，為完成特定任務，如做精做強某一專業能力、擴大某項產品產能以滿足市場、社會和國家安全需要，下撥專項資金;其三，納入“產業發展引導基金”等專項基金扶持名錄;其四，追加投資或擴大資本金，要求其提升盈利能力，達到超過行業平均收益率。

進入新方位，走內生性科技創新道路是中國的不二選擇。政府應將補貼聚焦投入基礎科學研究、應用研究和教育領域，培育企業、科研機構的持續創新能力，孕育顛覆性科技創新。

千百年來，國家競爭的核心就是生產力的競爭。工業時代之后，工業產業是國家的主要生產力，而決定工業產出的，一是技術，二是原材料，三是產品出口市場，關鍵是人才。從長期來看，中美之間的沖突是科技戰。美國發起技術戰，就是不愿意看到老二迅速成長，開始逐步利用先發優勢的技術戰爭，去遏制中國的國家競爭力。之所以制裁中興通訊和華為，就是因為兩者都是全球IGT產業的佼佼者，而ICT產業又是當前各大工業部門中涉獵最廣、產值最高、全球覆蓋率最大的行業，它代表了未來科技及生產力的發展方向。在中美戰略博弈已由貿易戰升級到技術戰的當下，中國應義無反顧地把與美國進行激烈科技競爭的困難時期，當做一個解決問題、培育推動經濟持續增長新引擎的機會，全力以赴發展自己的高科技產業，將人才、資金等資源要素向高科技產業集聚，國家加強對科技基礎研究投入的迫切性更為凸顯。

近年來中國研發經費投入存在政府研發經費投入占比不升反降、研發經費投入結構不盡合理、研發經費使用效率有待提高等問題應引起重視。

從2017年開始中國已成為僅次于美國的全球第二大研發國家，全社會研發經費投入達1.7萬億元，雖然中國研發強度逐年增加，但均未實現“十一五”和“十二五”（占GDP2.2%）的既定目標，表明中國整體科技投入與經濟發展規模不匹配;要想到2020年實現“十三五”2.5%目標，尚需社會各方增強投入。據大連理工大學經濟管理學院研究團隊發布的《中國研發經費報告（2018）》分析，研發強度沒有實現既定目標，與中央政府投入經費的占比逐年下降有關。報告指出，從經費來源的角度看，1995-2016年，中國研發經費部門來源結構從政府和企業雙主體轉變成了企業單主體。

在絕對數上，企業來源研發經費從300億增長到約1.2萬億元，增長了40倍;而政府來源研發經費從約250億元增長到近3200億元，只增長了12.8倍。與此同時，企業來源經費占比從約30%增長到了70%，而政府來源經費比例從25%下降到20%左右。

數據顯示，當研發強度達到2%時，美國的政府來源經費占比為62.5%，法國為53.9%，英國為48.1%，德國為41.8%，日本在1981年邁入2%門檻的當年，政府投入經費占比也達到27%。中國政府研發投入占比與科技大國投入占比的差距明顯。尤其是在美國發起的高科技禁止對華出口的當下，為能贏得這場“科技戰”，實現中國在2035年進入世界科技強國前列，本世紀中葉建成現代化科技強國的戰略目標，政府的補貼應大力向科研領域傾斜。

美國政客認為中國創新是不公平的，因為有政府的支持.這是雙重標準，事實上美國政府一直在支持創新。正如彭博新聞網7月14日發表華盛頓大學歷史教授瑪格麗 ·奧馬拉文章中坦言：“政府在推動美國技術行業的發展方面發揮了中心作用。……對科學研究和先進技術進行了大規模和平時期投資。然而，美國沒有將所有研究集中在政府機構，而是同私營部門和大學簽訂合同從事相關工作。”“美國政府有效地充當了一個大規模前瞻性的種子資本基金。".

認為中國創新不公平，這完全是雙重標準。

同時，一要引導科技型小企業通過科創板上市直接融資，拓展支持科技創新的資金來源，發揮資本市場支持科技創新的作用。

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國進出口博覽會開幕式講話宣布在上海設立科創板，試點注冊制以來，經過緊鑼密鼓的籌備，今年6月13日，上海證券交易所科創板正式開放，中國資本市場迎來歷史性時刻——進入科創板時間。科創板在中國由發展中國家邁向發達國家進程中應運而生，適應了產業結構以高科技為主導，低端產業、原材料和勞動力輸出為輔助的產業升級需要，將為科技產業開辟資本的綠色通道，讓科技企業優先于傳統產業獲得資本和社會資源支持，并為將科技型企業成長期紅利留在中國資本市場奠定了制度基礎，為中國股民共享科技型企業成長階段豐厚發展紅利提供了機會。同時有利于支持上海建設金融中心和科技創新中心。

二要以科技成果產業化全周期視野綜合施策，思考謀劃從科技成果孵化、成長到產業化全鏈條統籌采取不同扶持方式，以加快科技成果產業化進程。

“競爭中性”和“所有制中立”是“硬幣的兩面”，真諦是公平，要義是反歧視，核心是保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公平公正公開參與市場競爭，同等受到法律保護。前者著眼于給非公有制企業予公平待遇，反對歧視非公所有制;后者著眼于國際社會應給公有制經濟予公平待遇，反對歧視國有企業，反對在國際經貿活動中，因所有制不同而設立不同的規則，兩者本質上均屬于反對所有制歧視。

三要配備好國企的領軍人物。要能公平參與市場競爭，時刻保持“如履薄冰”危機感，具備國際視野、戰略思維，能擔當奮進、抓鐵有痕。

進入新方位，國企改革的任務依然繁重而艱巨，參與公平競爭的挑戰真實而巨大，對此，國有企業應緊抓時機，更主動地深化改革，更公平地參與競爭，以實質性、突破性的改革進展，使國企改革更好地與競爭政策、提升整體經濟效益和社會福利最大化的目標相一致，為國民經濟發展提供新動能，釋放新空間，再創新輝煌。

（作者系教授級高級工程師、上海市注冊咨詢專家）