澳大利亞在政府購買公共服務方面的改革及對我國的啟示

杜江舟

本文從澳大利亞政府購買公共服務的角度出發，對其政府購買公共服務的改革進行總結和比較。近而總結出我國在這一領域所遇到的問題并分析原因，最后基于澳大利亞政府購買公共服務的經驗得出對于我國較為適合的改善建議。

一、引言

隨著經濟全球化和科學技術的發展，政府所涉及的公共事務變得更加復雜，同時公民對于政府所提供的公共服務質量的需求也不斷增加。政府購買公共服務的方法式不僅減輕了政府繁雜的事務、提高政府行政效率和資金使用效率，也通過引入社會和市場的力量，為政府行政工作注入了新鮮血液。我國政府購買公共服務的發展雖然從20世紀90年代就開始了試點探索，但從實踐來看并沒有完全發揮出其優勢，依然存在著發展的不平衡、不充分、服務提供者專業化程度低等問題。

澳大利亞政府行政改革緣起于20世紀70-80年代，由于其改革的徹底性、制度設計的精湛性被各國奉為行政改革的典范。在澳大利亞的行政改革進程中也涉及到了政府職能的轉變和政府提供公共服務方面的改革。筆者嘗試通過對于澳大利亞政府行政改革具體作法的研究，從而總結出對于我國政府職能轉變和提高公共服務質量方面的一些建議。

二、澳大利亞政府購買公共服務改革的主要內容及比較

（一）澳大利亞政府購買公共服務改革

澳大利亞政府在提供公共服務的改革主要分成三個階段。（1）由于70年代澳大利亞所陷入的經濟危機、管理危機、信任危機以及經濟全球化和工業革命的推動促使了澳大利亞政府的行政改革。90年代初，澳大利亞結束了保護主義，開始了國有企業的私有化改革。將第一批國企進行了私有化，其中就包括澳大利亞聯邦銀行、澳洲航空和機場、澳洲鐵路和一些公共設施、水、電、煤氣等。在1995年，澳大利亞開始針對地方，建議在各州實施競爭性與私有化政策。在這一階段改革主要有三個方面，首先是將國有企業規范化，提升國有企業競爭力。將政府的投資由國有企業轉移到新興部門、基礎設施的建設和戰略部門。對企業進行從組合，私有化或股份化，將企業的一部分貨全部出售給私人。第二是鼓勵競爭，消除原有的國有企業的壟斷地位，減少對市場準入的限制。貫徹商業化原則，減輕國有企業的負擔，以市場為導向，公平競爭。減少政府對于國有企業的保護政策和資金支持。 最后是鼓勵私人企業提公共服務，使公共服務市場化。政府通過合同外包的形式購買公共服務，公共服務的提供者要通過市場競爭來贏得合同，可能是國有企業也可能是私人企業或社會組織及個人等。（2）由于九十年代初的合同外包所產生的一些負面后果，私人企業在提供公共服務的過程中缺少監管以及合同的不完善都導致了公共服務的質量降低。在21世紀初期出現了向新公共服務的重要過渡，轉向以公司合作的方式提供公共服務。政府與外部組織的關系在職責劃分、資金提供和風險分擔上發生了變化。這一時期進入了以公共服務改革為核心的階段，推動著改革向合作治理發展。為了減少政府管理不協調，政府部門之間加強了在提供服務上的合作。（3）2007年澳大利亞工黨開始執政，在改革領域也出現了一些新的實踐，進入了合作治理時期。其原因在于2008年的全球金融危機影響到了澳大利亞經濟的發展。除了對全球化的回應，也面臨著政府成本減少的壓力。公民對于政府的要求不斷增加，提出了廉價政府的要求，通過讓企業、社會組織或個人來提供公共服務來減少政府的財政支出。主要內容包括加強民主，用創新的方式來支持澳大利亞人民參政議政。在這一基礎上發展到合作治理或是共同生產，即把用戶作為提公共服務的積極合作者，利用其更為廣泛的資源和更強的專業性與政府相互影響。除了政府與外部主體間的合作，還包括各地方政府間的合作，均取得不錯的效果。

三、我國政府購買公共服務的問題及原因

隨著社會大眾對于政府提供公共服務質量的要求日益提升，政府希望通過購買服務實現公共服務均等化、消費者主體地位提高、政社協同共治與政府職能轉變等多個發展目標，但我國在政府購買公共服務方面的發展并沒有完全實現以上目標，在公共服務的供給方面依舊出現不平衡不充分的問題。

（一）政府購買公共服務發展的不平衡性

我國政府購買公共服務的不平衡主要體現在地區發展的不平衡和不同社會組織提供公共服務能力的不平衡。

雖然政府購買服務極大地改善了地區之間、城鄉之間的公共服務差距，很多落后地區的群眾也可以享受到一定質量的公共服務，但在各個地區購買公共服務的內容上又出現了新的不平衡性，這又也帶來了各地區間存在著服務質量的差距的問題。根據專家資料，購買服務按照不同的發展程度，分為購買服務項目、購買服務機構、購買服務性人才、購買標準與購買發展性規劃五個維度。根據各地區的發展情況不同，其購買的內容也不同。因此，各地區政府所提供的公共服務質量存在著差異性。根據統計，我國不同地區公共服務分為四個等級。第一等級地區已經建立了公民從出生到老年的全方位服務體系，同時這些地區通過項目購買，服務購買、人才購買來進一步實現多元化治理的目標，以此來進一步推動政社協同共治的理念。第二個等級可以通過購買機構、購買項目、購買人才的方式結合本地區的特點實現多方位的公共服務體系。第三等級的公共服務大多集中于項目購買和機構購買，主要也是集中于醫療、養老這些基礎領域并且專業性不夠高。第四等級主要的方式是項目購買，由于地區經濟發展緩慢，政府只能通過購買短期項目來提供公共服務。這樣的不平衡性直接導致了政府在發展中公共服務過程中要面對更為復雜的情況。

（二）政府購買公共服務發展的不充分性

我國政府購買公共服務的不充分性主要體現在購買者的制度化水平不充分、消費者參與不充分、生產者的競爭性不充分。

購買服務的制度化水平主要指導購買服務的法律、法規、規范性文件等方面的規范性程度，即現有規章制度能否對購買服務的流程提供清晰、明確的指導。制度化水平越高，購買服務才越能夠順利、有效開展。另一方面缺乏明確的制度體系，中央在制度設計上并沒有對整個流程做出清晰的規定，并且在部門設計上也存在著相互沖突的情況。

政府所提供的公共服務要以公民為中心，要求政府提供能讓公民滿意的服務。這就要求公民更多的參與政府的各項政策制定，以保證服務提供者對公眾的需求保持靈敏的反應。但在我國購買服務的過程中，公民往往處于最弱的地位。這一方面是因為我國購買服務處于初級階段，存在大量的形式性購買和非競爭性購買，服務生產者更為注重的是購買者也就是政府而非消費者。另一方面也是因為我國制度設計的缺陷而忽視了公民的主體地位。

我國在購買服務的改革中大量存在這形式購買，這些公共服務的供者大多是依附于政府的社會非盈利組織，它們的資金來源于政府的形式購買資金。這些組織一般是政府相關部門自行成立的，因此不具有競爭性并且專業性水平偏低。由于不具備競爭性，這樣的服務質量就很難提升，這些組織的目標僅僅是為了完成上一級部署的任務。很多的政府購買服務僅僅是停留在形式上，實際并沒有發揮市場的真正作用。

（三）我國政府購買公共服務存在問題的原因

我國在購買服務上的問題主要原因在于購買者與生產者之間缺乏獨立性和生產者之間的競爭不足，這是提升公共服務效率和質量的必要條件。但在我國購買服務領域大量存在著形式購買，生產者依附于購買者，一般承擔公共服務生產的社會組織都是政府所指定的單位，因此并不存在競爭。這些社會組織的目標僅僅是消極的完成政府下達的任務，而不是如何提供更好的服務。一般來說，政府加大對公共服務項目的投資力度，其中的利益就會吸引更多的社會組織參與到公共服務市場中，從而促進競爭。但在我國，由于一些制度設計上的缺陷導致了競爭環境很難產生?！渡鐣F體登記管理條例》《民辦非企業單位管理暫行條例》是指導社會組織發展最重要的法規，其中明確規定了任何社會組織都必須接受同級民政部門和上級主管部門的雙重領導，其中民政部門負責同一層級社會組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監管，主管部門負責社會組織的日常管理，包括批準和任命社會組織的主要負責人、審批重大活動、監督日常工作、審計財務等。這樣的嚴格管制使得社會組織幾乎不具備自主權，所以只能夠依附于上一級，在提供公共服務上也只能聽命于上一級的領導，難有突破。

四、完善政府購買公共服務的對策建議

（一）建立完善的制度體系和理論支持

改革是一項牽一發而動全身的社會工程，系統的設計和改革內容是改革成功的必要條件。制度設計的缺陷很可能導致改革達不到預期的目的甚至失敗。我國政府購買服務改革所產生的問題很大的原因就是由于制度設計上的缺陷和理論研究上的匱乏。澳大利亞政府的行政改革之所以被認為是成功的典范就是因為遵循了以理論為基礎的系統原則：主要改革措施源于公共選擇及其相關的理論，并且它的改革設計精湛，內容完整，各組成部分相互影響。因此，想要成功的改革必須要有完備的設計，而不是在不改變原有體制的情況下照搬其他的成功模式。我國應該從本國的實際情況出發，加大對相關理論研究的投入，切實了解社會大眾的切實需要，盡快建立起完善的理論體系，以便于政府更好的推行公共服務。

（二）增強服務消費者的參與程度

政府無論是以何種方式提供公共服務，都要遵循其公共性的基本原則。其主要的目的是保證社會大多數公民的利益，所以公共服務的提供要遵循公民的意見。讓公民參政議政可以保證政府對公民需求的敏感程度，同時也是增加公民信任度的有效方式。澳大利亞政府在購買公共服務中就非常注重以公民的利益為核心，并且以這個原則指導改革的發展。改革的目的也在于加強民主，政府與社會實現共同生產合作治理。就我國而言，要解決政府購買公共服務的種種困境，最重要的是以合作共治理念取代傳統的對抗監管思想。治理需要多元主體的共同參與，購買服務為公共部門與私人組織共同管理公共事務提供了平臺和契機。在實踐中，政府應該轉變思維，重視社會組織在公共服務中的作用，充分利用市場的高效性實現公共服務的多元化供給。

（三）政府要處理好與公共服務生產者的關系

在公共服務市場中，競爭是使生產者提升公共服務質量的必要條件。政府在向社會力量購買公共服務的關系中，應該明確各主體間的法定地位，有利于發揮社會組織在公共服務供給中的獨特優勢，實現政府職能的轉化。政府購買公共服務的過程是一個市場化的過程，應該遵循市場主義和契約主義的原則，各主體之間是平等的地位。社會組織代表的社會力量是公共服務直接或間接的生產者，應該發揮其獨立性、專業性的優勢，提供更好的公共服務。另外，政府在對社會組織的監管上要適度。我國在購買服務上出現的問題就包括政府對社會組織的管理過于全面，從而使得社會組織失去了自主性，成為了“二級政府”，這也導致了我國購買服務大部分都趨于形式性購買。澳大利亞政府改革都就是將原有的公共部門私有化民營化，以保證其獨立性和自主性，這為之后的政府購買服務奠定了基礎。（作者單位：沈陽師范大學管理學院）