信息不對稱：關于對外政策話語權的反思

近代中國經歷了從“率土之濱，莫非王臣”到“外辱內患，一并而至”的巨大落差。在民族記憶中，富國強兵是重新掌握對外政策話語權的必行之路。改革開放以來，中國的國家實力得到長足發展，然而西方國家掌握對外政策話語權的現狀卻沒有發生根本改變。在氣候、人權以及保護責任等特定議題領域中，一些實力較弱的國家甚至掌握優勢話語。研究如何提升對外政策話語權不僅能解釋國際話語權差異問題，而且有助于我國的對外政策決策。

作為一項研究議程，對外政策話語權的概念和操作標準繁多而不統一。本文從事前（ex-ante）邏輯和事后（ex-post）邏輯出發，將對外政策話語權的主要衡量標準設定為國家的對外政策是否能夠得到別國的接受與遵守。本文的研究問題是：為什么國家實力的提升沒有能夠帶動對外政策話語權的相應提升？兩個子問題是：為什么強國的政策沒有得到相對較弱一方的遵守，即便該政策能夠帶來收益？為什么會出現不遵約現象？本文通過厘清國際政治權力內涵的變遷指出國家實力并不是話語權的唯一來源，進而以信息及其不對稱性作為主要解釋變量回答研究問題。

對外政策話語權研究的理論脈絡：從話語內容到話語平臺

1970年，福柯提出“話語即權力”，話語權隨之受到政治學研究者的關注。冷戰結束以來，美蘇意識形態話語斗爭退出歷史舞臺，對外政策話語權研究呈現出多中心特征，而且在國際互動中，出現了弱國強話語與強國弱話語的反直覺現象。對此，研究者主要從靜態和動態兩個視角予以解釋。

從靜態的話語內容出發，研究者認為原因在于話語內容的差異。這部分學者通過對冷戰的反思，認為國家是否具有話語競爭力，根本在于采取什么樣的意識形態與國家制度，國家需要進行社會的現代化改革才能為提升話語權構建扎實的認同基礎。以福山對自由主義的歷史性總結為肇始，在西方學術界中，自由主義意識形態成為對外政策話語權的代名詞。然而在20世紀90年代，隨著意識形態問題逐漸淡出對外政策話語權研究領域，“普世價值”取代自由主義成為對外政策話語權的代名詞。從保護人權、減少貧窮、氣候治理，到知識產權保護與市場規則制定，不同國家按照自身利益為“普世價值”賦義，在國際社會中出現紛繁多樣的政策話語。雖然研究者普遍認為適當性邏輯是對外政策話語權建設的關鍵所在，但是關于適當性的標準卻難以統一。回到國際關系實踐當中可以發現，沒有任何兩個國家采取完全相同的話語體系，自由主義意識形態在全球范圍內的推廣越來越多地受到來自相異話語體系的挑戰，從源頭上看，這是由差異性國家利益、民族歷史以及國家制度所決定的。所以，不論是自由主義價值觀還是普世價值說，對對外政策話語權的強弱都缺乏解釋力。

從國家互動的動態視角出發，研究者認為對外政策話語權是一種軟實力。軟實力強調通過理解和認同來實現對外政策話語權。這一類學者認為話語文本與國家身份認知呈相互建構關系，提升對外政策話語權需要通過加強溝通和塑造共同體意識，為國際話語創造話語平臺。功能主義理論和共同體理論將共同體作為發揮對外政策話語權的平臺，認為提升對外政策話語權需要通過溝通互動創建共同體意識，當話語平臺缺位時，對外政策話語權難以得到提升。然而，這些解釋卻經不起反向的思考。可見，通過話語平臺可以更好地理解國家如何實現有效溝通，卻無法解釋同一平臺上話語權差異的原因，這就需要進一步的研究。

綜上，要回答本文的研究問題，需要研究對外政策話語權的基礎，作為國際政治權力的一種具體形式，隨著國際關系的不斷進化，對外政策話語權的來源也不斷復雜化、多樣化。下文將從國際政治權力來源的變遷出發，分析為什么實力邏輯在對外政策話語權研究中會遭遇反常現象。

國際政治權力的微觀基礎

對外政策話語權作為一種國際政治權力，其微觀基礎隨著歷史發展和國際互動中權力內涵的變化而變化。從越南戰勝美國，到丹麥在全球范圍內的氣候政策話語權，國家實力與權力的脫節現象越來越嚴重。戴維·雷克認為，在國際關系理論大辯論之后，宏觀理論的解釋力式微，國際關系研究隨著問題的具體化而在中觀甚至微觀層次上更為豐富。要回答為什么國家實力無法解釋對外政策話語權的變化，首先需要明確權力內涵的變化。一般來說，權力的微觀基礎經歷了三次大的轉向，分別是稟賦論、能力論與強調信息的綜觀論，其中稟賦論強調國家對自然資源的占有和使用，能力論著重觀察國家的動員能力，綜觀論以國家實踐出發，強調資源與信息的綜合應用。

在馬基雅維利看來，實力是對資源的占有，國家權力來自于資源優勢。這里所指的資源就是自然稟賦，即自然資源和地理特征。隨著第一波工業化浪潮在16世紀開始萌芽，以產權、交換、價格機制為特征的世界市場逐步形成。這一時期有兩大趨勢影響權力觀的變化：首先，日益清晰的國家邊界為權力研究設置了估算范圍，權力被認為是國家間自然稟賦的比較優勢；其次，商品的跨國界流動為權力研究提供了參考標準。

隨著具有自然稟賦優勢的舊式王朝開始被生產能力更強的工業國所擊敗，國際政治權力觀從稟賦論轉向能力論，權力來源從簡單的資源占有轉向不同生產部門的資源轉換效率。如何提升資源的轉換效率，實現更高的國際政治權力？現實主義學者從資源權力的角度認為，國家能力體現在能否有效動員國內外資源。新自由制度主義學者從脆弱性著手，認為聯系戰略有助于利用自身的優勢力量發揮國際影響力。

伴隨全球化的深入，發達工業國家相繼開啟信息化進程，我國也于2006年公布了國家信息化發展戰略。托馬斯·弗里德曼認為，信息之所以引起重視，不僅是因為信息科技帶來生產效率的提高，而且信息也在社會秩序、國際貿易中產生了深刻的影響。經濟學研究于20世紀60年代就開始關注信息的重要作用，阿克洛夫、斯彭斯以及斯蒂格利茨三位經濟學家分別對二手車市場、保險中的免賠額、受教育的意義以及價格和地租等問題進行研究，從中發現信息在資源配置與策略選擇上的作用。國家行為體之間同樣存在信息不完全和不對稱的情況。從最初托馬斯·謝林對沖突互動中信息如何影響國家的戰略選擇，到羅伯特·杰維斯對國際政治中錯誤知覺的開創性研究，信息都在改變國際行為體的直覺性行為路徑，造成杰維斯所說的復雜系統中的非線性狀況、賈尼斯·斯坦筆下反直覺戰爭中的基本歸因誤差以及卡內曼和特維斯基所研究的風險決策中的反射效應等。正如經濟學中的“一價定律”無法在微觀研究中被證實一樣，國際政治權力也不能簡單從國家的物質力來加以比較，權力往往受到來自決策者信息的影響而發生與國家實力對比逆向而行的現象。

信息不對稱與對外政策話語權的實力陷阱

隨著信息成為權力的重要基礎，塑造政策話語優勢需要重視信息的作用。在具體的國家實踐中，由于收集和分析信息的成本巨大，而且存在對方故意隱瞞信息和欺詐的可能，決策者無法掌握和處理所有信息，因此在決策者之間出現信息不對稱的情況。信息不對稱是指在決策者之間對國家偏好、戰略空間以及收益水平等信息掌握的不平衡現象。國際關系中的信息不對稱主要體現在對外政策的施動國與受動國之間。由于施動國是政策制定國，所以一般具有信息優勢，但是當受動國接受該政策后，有可能在施動國和受動國之間出現信息持有量的反轉。當國際互動雙方出現信息不對稱時，易產生逆向選擇和道德風險，這兩種效應直接對應政策接受與遵約，特別是在互動雙方存在較大實力差距時，相對較弱方會更在意政策風險，從而降低國際合作的可能，影響對外政策話語權的實現。

（一）逆向選擇

逆向選擇指的是在信息不對稱情況下，信息較少一方出于規避風險的考慮，進行低水平或低質量的承諾，從而使雙方的承諾水平和可信度降低，出現“劣策”驅逐“良策”的情況。安全困境是一個逆向選擇的典型案例，互動雙方不清楚對方的支付水平，都傾向于做出有益于自身安全的政策選擇，但卻造成系統層次上不安全的正反饋效應。

如果換一種情境，將互動雙方的實力差距拉大，施動國與受動國之間的實力差距會加劇由信息不對稱產生的不確定性。在強國和弱國討價還價的過程中，由于信息不對稱，弱國會關注被強國控制和利用的風險。比如在歐洲一體化進程中，丹麥、瑞典和波蘭對法德兩國的影響較為擔憂，特別是在貨幣一體化過程中，是否加入歐元區成為三國的關注焦點，三國不僅擔心失去貨幣自主權所產生的風險，而且它們與法德在經濟體量上的差異進一步拉大了三國對風險的認知。丹麥、瑞典和波蘭等國不愿意立即做出承諾，并希望通過多次談判和公投行為獲得法德兩國更高成本的承諾。

除了裁軍和一體化研究領域，逆向選擇同時也存在于全球氣候治理、金融公共物品提供以及維和研究中。比如在氣候治理方面，節能減排是主要目標，但是排放量卻成為談判的重要籌碼。在信息不對稱的情況下，國家選擇通過提高自身的排放量來換取對方更多的讓步，這樣就更加偏離減排的目標。可以說，逆向選擇對對外政策話語權的建設起負面作用，特別是在多邊主義外交中，逆向選擇有可能造成合作水平的整體下降，所以要提高對外政策話語權，就需要避免由于信息不對稱所造成的逆向選擇。

（二）道德風險

對外政策話語權不僅體現在一方的政策能夠為另一方所接受，還表現在被接受的政策能夠得到遵守。在國際互動中，由于所有國家都是理性行為體，所以逐利行為是普遍現象，這對遵約造成挑戰，特別是在信息不對稱情況下，信息劣勢一方對信息優勢一方缺乏有效監督手段，這時就容易出現道德風險問題。道德風險是指參與合同的一方所面臨的對方可能改變行為而損害到本方利益的風險。這一概念自20世紀70年代被提出之后逐漸受到國際關系研究的關注，比較典型的道德風險問題有聯盟安全中的成員國責任風險、保護責任與地區穩定以及對外援助和干涉過程中的過度消費等。

在國際關系實踐中，加入聯盟未必能保證國家安全，這是因為聯盟中有可能出現“搭便車”現象，即有的盟國會發動戰爭并借助聯盟的力量實現自己的政治目的。此外，聯合國不斷強調保護責任，由于被保護方與提供保護方之間存在信息不對稱，有的國內反政府武裝采取激烈措施對抗政府，有意逼迫政府采取高強度策略鎮壓叛亂，以此吸引國際社會的關注與干預。再有，當兩個國家達成關于經濟援助的協議后，受援國在借助這一政策獲取自身利益方面擁有較多信息，從而有可能采取“過度支出”的策略。

提升國家實力并不能解決道德風險，在許多實力不對稱的國際關系中，實力差距大的情況甚至更有可能出現違約行為。道德風險削弱了對外政策話語權。首先，對締約方監督能力的下降標志著對外政策話語權的下降。希臘加入歐元區后，形成了對自身政策收益的新信息，法國和德國不僅無法有效影響希臘的財政政策，而且缺乏監督和干預的手段，等到希臘本國財政無以為繼的時候，法國和德國只能選擇面對危機，并要付出高額的成本。其次，道德風險會促發國家的機會主義行為，形成具有示范效應的違約現象。國家的對外政策，特別是多邊合作政策的對象是多個國家，參照集體行動邏輯理論，當一個國家選擇違約的時候，其他國家有效仿的可能，這是信息不對稱狀態下逆向選擇的另一種形式。

治理信息不對稱

要實現對外政策話語權的提升，就需要改變信息不對稱的情況，降低逆向選擇和道德風險的發生概率。總的來說，信息不對稱可以從對外政策策略和制度建設兩個方面加以治理。

首先，治理信息不對稱需要采取適當的政策策略。在對外政策中，需建立有效的策略，降低互動雙方的信息不對稱性，塑造與目標主體的信任關系，從而提升對外政策話語權。本文認為本土化策略以及專業化策略可以提高政策信息成本，從而降低國家間信息不對稱。可以說，一項政策在多大程度上能為目標國所接受，很大程度上取決于該政策是否符合目標國的國內政治生態要求，即是否做到了本土化。切克爾和阿查亞的研究表明，國家對不同政策或規范的認同度取決于前者的本土化程度，本土化程度越高的對外政策策略越能被政策目標國所接受。專業化規定了策略的科學性和是否涉及更多的專業知識。當國家不具備相關知識或人才時，決策的不確定性便會升高，即便施動國所提出的政策能夠使其獲益，受動國最終很有可能還是會做出保守選擇。專業化體現在具體的問題領域中。可以通過建立專業的科學報告和實證數據證明對外政策的合理性，進而縮小與目標國在該領域中的信息不對稱。

其次，治理信息不對稱需要建設相應的國際制度。新自由制度主義學者研究國際關系的出發點正是國家間信息不對稱所造成的資源配置問題。在科斯看來，解決這一問題的出發點是提升交易成本，而斯蒂格勒認為，信息正是一種交易成本。高成本的信號能夠加強互動雙方的信任，從而降低信息不對稱所帶來的不確定性。作為國家互動過程中的重要外部因素，國際制度能夠為國際合作提供以獎懲機制所保障的信息，這就增加了國際承諾的可信性，為遵約行為輔以成本保障，使違約變成高成本行為。在全球氣候治理中，對碳征稅是高成本信號，在對外援助過程中，有償援助要比無償援助所包含的信號成本更高，這都能改善互動雙方的信息不對稱。所以，國際制度可以提供高成本信號，這有助于提升其背后主要支撐國家的對外政策話語權，即“誰的制度”的問題。

結語

國際互動過程中有兩種知識，一種是建構主義國際關系理論所強調國家間的共有知識（Common Knowledge），另一種是信息不對稱理論所強調的私有知識（Private Knowledge）。兩種知識在國際關系中發揮不同作用，共有知識影響國家之間的身份認知，私有知識影響國家的戰略選擇。在不對稱沖突研究中，研究私有知識有助于理解為什么弱國可以戰勝強國，迫使強國做出讓步。在不對稱競爭-合作研究中，研究私有知識有助于回答為什么強國無法使弱國接受其政策主張，或監督弱國遵守政策協議。對外政策話語權體現在本國的主張能夠得到接受和遵守，這與國際互動過程中的私有知識是分不開的，當信息鴻溝較大時，信息劣勢一方有可能不接受某項政策，信息優勢一方有可能存在違約或欺詐行為。雖然如此，國家仍然可以通過本土化或專業化的策略與相應的國際制度來提高信號成本，使承諾變得更加可信，從而提升國家在戰略互動中的對外政策話語權。