外商投資企業投訴工作機制探究

摘要：《外商投資法》對建立外商投資企業投訴工作機制作出了規定，但只進行了框架性構建，尚需明確具體適用細則。對于外商投資企業投訴工作機制的受理主體，應運用三級架構模式;外國投資企業投訴處理機構的受理范圍應當限定在外國投資者、外國投資企業與我國行政機關及其工作人員之間的投資爭議范圍內;應當確認外資投訴受理機構處理結果的法律效力，但不宜具有終局性，糾紛當事方若對處理結果有異議可以提請行政復議或提起行政訴訟以完善制度銜接。

關鍵詞：外商投資法;外資行政爭議;外資投訴

一、 《外商投資法》出臺前我國的外商投資企業投訴工作機制

1. 涉及外商投資企業投訴工作機制的法律規章。多年來，我國吸引外資能力持續位于世界前列，但由于長期以來我國對外商投資的管理模式較為單一僵化，亦欠缺多樣化的溝通渠道，外國投資企業（者）與我國行政機關之間發生爭議的情形亦并不少見。但在《中外合資經營企業法》《外資企業法》《中外合作經營企業法》這三部關于外商投資的重要法律中，并無涉及外國投資企業（者）與我國行政機關及其工作人員發生糾紛時的解決途徑規定。直到2006年5月，商務部的部門規章《外商投資企業投訴工作暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）首次對外商投資企業投訴機制作出規定。

《暫行辦法》對及時有效地受理外商投資企業投訴、維護外商投資企業及其投資者的合法權益有著積極的促進作用，在維護外商投資企業健康發展的同時，進一步改善了外商投資環境。暫行辦法對投訴受理條件、投訴處理程序、投訴處理方式等進行了細化規定，但對外商投資企業投訴的受理主體卻只作出了非常籠統的規定。在《暫行辦法》出臺前后，部分地方政府相繼出臺了關于外商投資企業投訴處理辦法，例如，《廣東省外商投資企業投訴處理服務辦法》（2014）、《上海市外商投資企業投訴及處理辦法》（2010年修訂）、《大連市外商投資企業投訴處理辦法》（2003）、《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》（2004）等。

2. 外商投資企業投訴工作機制的法律規章的限制與不足。

（1）未形成有效的外商投資企業投訴受理主體的體系化構建。《暫行辦法》第5條對受理主體進行了粗略的規定，雖然搭建了外商投資企業投訴機制的初步框架，但由于未進行更加細化的規定，地方各級政府的受理職能部門無法構成完整的外商投資企業投訴受理主體的體系化建設。根據《上海市外商投資企業投訴及處理辦法》，各區、縣人民政府，市人民政府各有關委、辦、局和其他綜合部門都應當指定受訴機構;根據《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》，投訴受理主體為“寧波市外商投資企業投訴協調中心”;根據《廣東省外商投資企業投訴處理服務辦法》，投訴受理主體為“各地級以上市人民政府和外商投資企業較多的縣（區）人民政府、經濟園區管委會負責外商投資企業投訴處理工作的部門”;根據《大連市外商投資企業投訴處理辦法》，投訴受理主體為“大連市外商投訴中心”。縱覽《外商投資企業投訴工作暫行辦法》與地方各級政府規定的受理職能部門，其受理主體安排范圍寬泛，無法形成有效的層級性投訴受理體系，致使外商投資企業投訴工作機制無法高效開展。

（2） 地方各級政府受理職能部門的受理投訴范圍不一。《暫行辦法》所涉外商投資企業投訴是指我國境內的外商投資企業及其投資者認為其合法權益受到行政機關行政行為的侵害的情形，即投訴對象為行政機關或行政行為。但在《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》中，其所涉投訴范圍除包括政府部門或其他機構及其工作人員損害投訴人合法權益之外，還包括外商投資企業投資各方發生糾紛、外商投資企業在經營過程中與其他企業發生糾紛等無涉行政機關或行政行為的糾紛。由此可見，地方各級政府對外商投資企業投訴受理機構的受理投訴范圍把握不一，使投訴受理機構的受理范圍擴大，不利于受理機構對外商投資企業與行政機關行政行為具有針對性的高效處理，從而影響我國外商投資環境的改善。

（3）對涉及行政復議、仲裁或向人民法院提起訴訟等情形的處理方式不同。根據《大連市外商投資企業投訴處理辦法》第7條規定，投訴人將投訴內容向人民法院起訴或提請仲裁機構裁決的，外商投訴處理機關已受理的投訴中止處理。但根據《暫行辦法》第12條，當事人就投訴事項向仲裁機構申請仲裁、向法院提起訴訟或申請行政復議的，投訴處理終結。而《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》第15條、《上海市外商投資企業投訴及處理辦法》第20條及《廣東省外商投資企業投訴處理服務辦法》第16條則遵循了上述暫行辦法的規定。

（4）外商投資企業投訴受理機構處理投訴期限不一。根據《暫行辦法》第10條，投訴受理機構應在30個工作日內辦理完結受理的投訴事項。但是，《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》第12條卻規定特殊情況下處理期限可以適當延長，延長期限最多不超過1年。雖然寧波市該處理辦法施行于2004年，比《外商投資企業投訴工作暫行辦法》較早兩年，但是在暫行辦法中并無關于處理期限是否可以延長、最長延長期限的規定，則寧波市處理辦法規定的最長延長期限1年是否能夠適用、適用是否合理，皆有可探討的余地。

3. 建立體系化外商投資企業投訴工作機制的必要性。

（1）行政復議、行政訴訟方式的弊端。按照我國目前法律規定，外國投資企業（者）與行政機關之間有關投資的爭議亦可通過行政復議、行政訴訟等方式解決，但這些途徑有著機制上天生的弊端。一方面，行政復議、行政訴訟等方式在我國實行起來程序復雜、耗時較長，無法在短期內有效解決糾紛;另一方面，行政復議、行政訴訟等方式復議或判決結果剛性，不利于維持和協調外國投資者、外國投資企業與我國行政機關兩者間的良好關系，亦影響我國吸引外資戰略的實現。因此，設立相對柔和的處理外國投資企業（者）與我國行政機關之間爭議的途徑，并對其進行體系性構建則顯得尤為重要。

（2）我國利用外資面臨的國際新形勢。當前，由于國際貿易和投資疲軟、貿易緊張局勢持續升級等系列原因，全球經濟前景不容樂觀。雪上加霜的是，貿易和投資保護主義開始蔓延，特朗普政府對我國頻繁采取貿易保護主義措施。長此以往，我國拓展引資空間的難度將進一步加大。在嚴峻的外部環境形勢下，構建體系化外商投資企業投訴工作機制將加強對外國投資企業（者）的權益保護，從而優化我國對外國投資的社會環境和法律環境，提升我國對外資的吸引力，促進對外資的進一步開放。

（3）我國新設立外資投資企業大幅增長。根據我國商務部發布的數據顯示，2018年1月至2018年11月，全國新設立外商投資企業54 703家，同比增長77.5%。在基數如此巨大的我國外資投資企業中，由于溝通渠道時有不暢，外國投資企業（者）與行政機關之間有關投資的爭議常有發生，因此，構建體系化的外商投資企業投訴工作機制具有現實上的緊迫性。

二、 《外商投資法》中的外商投資企業投訴工作機制

1. 從《外國投資法（草案征求意見稿）》到《外商投資法》。《征求意見稿》共170條，分為11章，其中于第八章專章確定了外國投資訴訟協調處理機制，該章共有7條規定，構建了投訴協調處理機制的大致框架，涉及對投訴協調處理中心的職責、投訴協調處理機構、投訴協調處理原則等方面的規定。2019年3月15日通過的《外商投資法》在條文數量上大幅刪減，最終條文共42條，分為6章。在《外商投資法》中，只有第26條規定了外商投資企業投訴工作機制，該條被歸入“投資保護”一章。《外商投資法》第26條在示明國家建立外商投資企業投訴工作機制的基礎上，規定了外商投資企業（者）除了依照投訴工作機制進行調解申請之外，還可依法采取行政復議、行政訴訟等方式。

2. 《外商投資法》對外商投資企業投訴工作機制規定的局限性。相比于《征求意見稿》第八章立足于建立規范外國投資投訴協調處理中心的構建與運行，《外商投資法》第26條則把關注重點放在了外國投資企業（者）上，從外國投資者與外國投資企業的角度規定在其與我國行政機關及其工作人員的行政行為存在糾紛時的不同救濟途徑。此種側重點的轉移與相關條文的大幅刪減，使得我國尚處于框架構建階段的外商投資企業投訴工作機制的建立步伐減慢。具體而言，《外商投資法》對于外商投資企業投訴工作機制具有以下局限性：

其一，只有第26條對外商投資企業投訴工作機制作出了規定，不利于其體系化構建，減損其實際適用性。正式通過的《外商投資法》盡數刪去了《征求意見稿》中對投訴協調處理中心的職責、投訴協調處理機構、投訴協調處理原則等方面的細化規定，更是僅對外商投資企業投訴工作機制進行示明，卻無任何關于如何建立該機制所進行的規定。在當前階段，提升我國對外資的吸引力具有現實的重要性與緊迫性，但是《外商投資法》中關于外資企業投訴工作機制的籠統規定卻無法使該機制盡快完成體系化構建而適用于外商投資領域內，導致我國促進對外資進一步開放進程無法加速。

其二，缺少對外商投資企業投訴工作受理主體與投訴主體的完善規定。《征求意見稿》中規定了將設立全國外國投資投訴協調處理中心作為受理主體，但是，在《外商投資法》中卻沒有任何對于外商投資企業投訴工作受理主體的規定，遑論形成中央和地方兩級外商投資企業投訴工作機制。此外，對于外商投資企進行投訴的適格主體“外商投資企業或者其投資者”的語義可能引起歧義，認為該主體不包括在投資準入階段，尚不存在外商投資企業時的“外國投資者”。故對該“外商投資企業或者其投資者”這一主體作擴張性的語義解釋，應包含“外國投資者”為宜，增加“外國投資者”這一主體還能對外國投資者以非企業形式投資的權益進行保護。

其三，缺乏處理外商投資企業投訴工作的指導性原則規范，缺乏對外商投資企業投訴工作機制運行的具體規定。《征求意見稿》對指導性原則作出了“遵循公平、公正、合法的原則”的規定，同時還包括對投訴協調處理中心的職責、投訴協調處理機構、投訴協調處理原則等方面的具體規定。《外商投資法》卻并無任何相關規定，使外商投資企業投訴工作機制難以適用。

其四，缺少外商投資企業投訴工作機制與行政復議、行政訴訟等制度銜接與協調的規定。《外商投資法》雖規定外商投資企業除了依照投訴工作機制進行調解申請之外，還可依法采取行政復議、行政訴訟等方式。但并未規定投訴機制與行政復議、行政訴訟機制如何銜接與協調，同樣使投訴機制難以順利適用于實務中。

三、 外商投資企業投訴工作機制體系化構建的完善

在《外商投資法》只概況性地宣示卻無進一步具體規定的情形下，如何完善外商投資企業投訴工作機制的體系化構建，包括外商投資企業投訴工作機制的受理主體的架構、具體受理范圍、處理結果的法律效力、與現行調解制度及司法制度的銜接等內容的確定，值得探討。

1. 外商投資企業投訴工作機制的受理主體三級架構模式。《征求意見稿》第120及123條對受理外商投資企業投訴的主體擬定了兩級組織架構模式：國際投資促進機構設立全國外國投資投訴協調處理中心、縣級以上地方各級人民政府根據需要設立外國投資投訴協調處理機構，分別處理全國范圍內影響重大與本轄區內外資投訴事項。雖然在正式通過的《外商投資法》中刪除了相關規定，但全國性和地方性的兩級架構模式的構想較為符合實踐中外商投資企業投訴工作機制運行的需要，有值得借鑒之處。

在二級架構模式基礎上，維持設立全國性的外國投資投訴協調處理中心，在地方性受理主體設置方式上稍作完善，將會使受理外商投資企業投訴主體架構更為緊密堅實：在省級設立外國投資投訴協調處理機構，處理本省內投訴。縣級以上則可根據需要設立外國投資投訴協調處理機構，處理本轄區內投訴。實際上形成了外商投資企業投訴工作機制受理主體的三級架構模式。三級架構模式一方面形成了全國性、省級性、地方性范圍內層級式的處理模式，既顧及到上下級處理機構的工作處理與交接的高效性與便利性， 還能保證管轄范圍面的廣闊性。即使在縣級以上地方各級人民政府根據需要不設立外國投資投訴協調處理機構的情況下，保證省級處理機構處理本省范圍內的相關投訴，利于維持全國范圍內外國投資投訴處理機制的有效性，不致于出現處理機構的層級上的斷層，分散處理機構對外商投資企業投訴的處理能力與處理體系性。

2. 外國投資企業投訴工作機制的受理范圍。對于外國投資企業投訴處理機構的受理范圍，應當限定在外國投資企業（者）與我國行政機關及其工作人員之間的投資爭議范圍內。若如《寧波市外商投資企業投訴處理辦法》規定的投訴受理范圍除包括政府部門或其他機構及其工作人員損害投訴人合法權益之外，還包括外商投資企業投資各方發生糾紛、外商投資企業在經營過程中與其他企業發生糾紛等無涉行政機關或行政行為的糾紛的情形，則會加大外商投訴受理機構的工作壓力，分散其集中解決外國投資行政爭議的精力，不利于對外國投資行政爭議處理的高效性。此外，亦不利于各類糾紛解決機制的分工與銜接。因此，外國投資企業投訴處理機構的受理范圍應當限定于外國投資企業（者）與我國行政機關及其工作人員之間的投資爭議范圍。在此范圍之外，外國投資企業（者）相互之間與境內其他經濟主體間的爭議，則屬于平等主體間的民商事糾紛。

3. 外商投資投訴機制與行政復議、行政訴訟制度的關系。

（1）外商投資投訴處理方式及其效力。按照《征求意見稿》第119條，我國外國投資投訴機構處理爭議的方式是“協調、處理”。但該稿第120條至第123條規定的轉送、協調、督促檢查、提出建議、請求協助等非實質性處理方式，該稿只涉及“協調”模式而未對“處理”方式作出規定。為了進一步確認與鞏固外國投資投訴機構對外國投資企業（者）與我國行政機關及其工作人員之間的投資爭議處理機構的機構定位，應當賦予外資投訴受理機構對相關投訴進行實質處理的權力，包括對外資行政糾紛進行調解、仲裁，賦予其處理結果以法律效力，以達到實際解決糾紛的效果。但外資投訴受理機構對于糾紛的處理結果不宜具有終局性，應當賦予糾紛當事人對糾紛處理結果提出異議的權利。例如，糾紛當事人可對外資投訴受理機構作出的處理結果提請行政復議或提起行政訴訟。

（2）外商投資投訴機制與行政復議、行政訴訟制度的銜接。外商投資企業投訴工作機制作為外商投資企業設定的單獨的投訴工作機制，若無法與行政復議、行政訴訟制度進行銜接，則可能在具體實施過程中與相關制度之間產生矛盾，導致外商投資企業投訴工作機制難以運作，難以實現立法的目的。根據《外商投資法》第26條的規定，外商投資企業投訴將與行政復議、行政訴訟共同構成我國外資行政糾紛的多元解決機制。首先，若在提交外商投資企業投訴處理機構處理外資行政爭議的過程中，糾紛當事方將該糾紛提交行政復議或行政訴訟的，投訴處理程序應當終結。此種方式亦經過我國地方性外商投資企業投訴工作辦法的實際施行，其次，應當鼓勵外商投資企業投訴機制作為行政復議、行政訴訟制度的前置程序，使外國投資企業（者）與我國行政機關及其工作人員之間的投資爭議能夠得到集中高效的處理。但對于糾紛當事方而言，選擇外商投資企業投訴機制處理糾紛不應當具有強制性。最后，應當確認外資投訴受理機構處理結果的法律效力，但不宜具有終局性。糾紛當事方若對處理結果有異議，可以提請行政復議或提起行政訴訟;若已達成的外資調解協議，則一方當事人不履行的;另一方當事人可以申請法院強制其履行。

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作者簡介：歐達婧（1992-），女，漢族，廣東省廣州市人，中國社會科學院研究生院法學系博士生，研究方向：民商法。

收稿日期：2019-07-12。