破解西部欠發達地區發展不平衡不充分難題的路徑選擇

陳增帥

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對于西部經濟欠發達地區，要有效破解發展不平衡不充分難題，就要準確把握當前社會主要矛盾的變化，找準影響其經濟社會發展的主要制約因素，制定出臺相應的政策措施，促進經濟社會健康協調發展。

一、不平衡不充分是西部欠發達地區發展的最大瓶頸制約

（一）正確認識西部欠發達地區經濟社會發展的成就與不足

改革開放特別是西部大開發戰略實施以來，西部地區經濟實力穩步提升，主要指標增速高于全國和東部地區平均水平，城鄉居民收入穩步增長，基礎設施保障能力全面增強，經濟結構調整取得積極進展，生態文明建設加快推進，基本公共服務體系不斷完善。但由于歷史、地理、自然、社會和國家宏觀政策導向等多方面的原因，西部的經濟社會發展水平與東部的差距越來越大，經濟結構不合理、增長的內生動力不足、基礎設施建設滯后、生態環境脆弱等問題尤為突出，抵御經濟波動、防范系統性風險的能力不足，加強民族團結、維護社會穩定的任務比較繁重，促進城鄉區域協調發展的任務十分艱巨。

（二）不平衡不充分發展問題在西部欠發達地區表現尤為突出

經過多年開發建設，西部欠發達地區在經濟建設取得巨大成就的同時，也引發了一些社會矛盾和問題。諸如在追求經濟增長的過程中，對于公平發展、地區均衡發展和環境保護等問題重視不夠，對社會保障體系建設的重視不夠。西部欠發達地區發展的不平衡主要體現在城鄉發展、區域發展、收入分配、結構性不平衡以及經濟發展與自然生態環境等五個方面；發展的不充分主要體現在實體經濟發展、創新能力、民生領域發展和市場化改革等四個方面。

（三）解決不平衡不充分發展問題是西部欠發達地區的長期任務

我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化。一方面，社會主要矛盾的變化，沒有改變西部經濟基礎薄弱、基礎設施滯后、生態環境脆弱的基本現狀，欠發達與發展不足仍然是西部地區最大的現實。另一方面，人民不僅對物質生活提出了更高要求，而且在精神、文化、制度等方面的需求也日益增長。這就意味著西部欠發達地區不僅要注重物質產品的增加，而且更要注重精神產品的增加，要在轉變發展方式、優化經濟結構中尋找突破口，推動經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。

二、西部欠發達地區不平衡不充分發展問題的主要表現

（一）發展不平衡的主要表現

一是經濟總量與發展的質量和效益的不平衡。經濟規模增長較快但質量效益有待提高，產業競爭力不強。二是增長動力的要素驅動與創新驅動不平衡。傳統要素和傳統產業發展較好，但創新要素相對稀缺，創新能力有待增強。三是實體經濟與虛擬經濟發展不平衡。以房地產為代表的虛擬經濟發展較快，存在一定的風險隱患。實體經濟發展困難重重，營商環境有待改善。四是城鄉發展不平衡。主要表現在基礎設施、醫療衛生、教育資源、社會服務、政府公共投入、生產生活條件、居民收入等方面的不平衡。五是區域發展不平衡。區域間由于區位條件、資源稟賦、經濟基礎、人力資本、政策導向、發展環境、特色產業等因素造成的不平衡。六是收入分配不平衡。不同地區、不同行業、同行業不同崗位、城鄉之間等當期收入分配差距較大，財產性收入方面的差距也呈不斷擴大的趨勢。七是經濟發展與社會建設不平衡。經濟發展速度較快，教育、衛生、醫療、社會保障等領域供需矛盾突出。八是經濟發展與自然生態環境不平衡。經濟發展較快，但生態資源環境破壞較為嚴重，環保意識淡薄、法制不健全、生態投資不足，使得人民群眾對新鮮空氣、清潔水、良好環境質量的需要難以得到完全滿足。九是物質文明與精神文明不平衡。物質條件有了很大改善，社會文明水平尚需提高。

（二）發展不充分的主要表現

一是經濟總量小。2016年，全國GDP是74.41萬億元，西北五省區GDP（4.2萬億）遠低于江蘇（7.74萬億），幾乎只有廣東（8.09萬億）的一半，而東部六省市（北京、上海、江蘇、浙江、山東、廣東）經濟總量為25.93萬億元，占全國34.85%。西部地區較小的經濟總量難以滿足人民對各種服務的需求。

二是人均產出低。2016年全國人均生產總值是5.40萬元，其中，西北五省區人均生產總值是4.20萬元，西南五省市區人均生產總值僅為3.96萬元，省市區最高的北京是11.820萬元，省區最高的江蘇是9.689萬元，最低的省區甘肅是2.764萬元，江蘇是甘肅的3.51倍。東部四省人均生產總值是5.43萬元，東部四省是西南五省市區的1.38倍。

三是發展質量低。經濟增長方式粗放，科技投入嚴重不足，科技貢獻率低，初級產品多，產業鏈條短，發展的質量和效益相對低下，經濟增長還處在“量”的積累階段。

四是區域產業結構不盡合理，一產科技含量不高，二產比重過大，三產發展不充分。在工業內部，“重工業過重、輕工業過輕”、能源原材料等資源型工業比重過大，高科技產業與戰略型新興產業對經濟發展的帶動作用不強。西部地區產業結構的不合理帶來了居民收入差距的擴大。2016年，全國居民人均收入2.382萬元。其中，城鎮居民人均可支配收入較高的浙江是3.724萬元，最低的甘肅僅2.569萬元，浙江是甘肅的1.45倍。按區域分，東部四省2.953萬元，東北地區2.838萬元，西南五省市區2.822萬元，最低的西北五省區2.730萬元，呈現明顯的區域梯度分布，東部四省是西北五省市區的1.08倍。農村貧困人口和深度貧困地區，也主要聚集在西部。國民收入分配中，廣大西部地區消費支出占GDP的比例不足40%，仍然是全國四大經濟板塊中最低的地區之一，抑制了國內市場需求。

五是實體經濟發展不充分。主要體現在實體經濟發展的質量、層次和效率還不高，發展的內生動力不足。供給體系產能龐大，但大多處于中低端、低質量、低價格層次，不能滿足市場對高技術、高質量的“高精尖”需求。傳統制造業和先進制造業、傳統服務業與生產性服務業失衡，且仍在向前者傾斜。金融和實體經濟失衡，資金脫實向虛，大量資金在金融體系內自我循環，加大了金融風險，加重了實體經濟的融資成本。大量資金涌入房地產市場，擠壓了實體經濟的發展空間，誤導了地方產業發展政策。

六是創新能力發展不充分。2016年世界知識產權組織和美國康奈爾大學與歐洲管理學院發布的全球創新指數表明，中國創新能力排名全球第22位。但是，這一排名與我國創新投入全球第2、經濟總量全球第2的地位很不相稱。西部作為我國經濟欠發達地區，創新能力低于全國平均水平，原始創新和系統集成創新能力不夠強，核心關鍵技術的自主知識產權占有率偏低，大量的核心關鍵技術依然要靠進口。

七是民生領域發展不充分。社會保障標準低，住房貴、就醫難、食品不安全、環境污染、結構性失業、教育不公平等問題突出，脫貧攻堅任務艱巨。

八是市場化改革不充分。特別是壟斷領域的市場化程度還很低，各項改革還不充分，制度建設還不到位。油氣、電力等領域的行業壟斷還很嚴重，電信、鐵路、醫療服務等領域的改革還不能滿足發展的需要，供水供暖等公共領域的市場監管還不完善。

三、西部欠發達地區發展不平衡不充分的制約因素

（一）思想觀念落后

東部沿海地區的發展固然有其特殊的地緣優勢和政策機遇等因素，但在東部經濟高速發展的過程中，承載最多的是東部沿海人民愛拼敢贏、大膽創新、先行先試、敢作敢為的精神與雷厲風行、立說立行、充滿激情的工作作風。相反，西部欠發達地區部分干部群眾官本位意識、小農意識和等靠要思想嚴重，內心深處只求保險、不愿冒險。在謀劃發展過程中怕擔責任，小富即安、小成則滿，習慣于按計劃經濟的老套套辦事，不敢突破、不敢創造、不敢探索，缺乏敢為人先的闖勁和持之以恒的韌勁。

（二）自然條件與區位制約

大部分西部欠發達地區自然條件嚴酷，生態環境脆弱，基礎設施建設滯后，交通不便，信息閉塞，遠離國際貿易市場，區位劣勢明顯，人力資本匱乏，經濟實力仍比較薄弱，重要經濟和社會發展的總量指標及人均指標低于全國平均水平，進一步發展仍將受到市場、技術、生態與環境以及人才缺乏等因素的制約。

（三）國家宏觀政策取向引導

改革開放以來，國家實行區域不平衡發展戰略，投資布局向優勢地區特別是沿海地區傾斜。同時，為適應對外開放的需要，國家在財政、稅收、外資利用、外貿、金融等方面，對率先開放的4個沿海經濟特區、14個開放港口城市以及經濟開放區給予一定的政策優惠。東部地區憑借政策優勢率先開放發展，中、西部發展相對滯后，區域發展差距日益擴大。

（四）經濟全球化影響

隨著我國改革開放的深入推進，東部地區憑借區位優勢和國家政策的傾斜，接納了眾多以外商直接投資為主體的全球產業轉移，主動應對經濟全球化帶來的挑戰，形成了沿海地區高速增長的區域發展格局。而廣大西部欠發達地區，由于資源、能源依賴型的產業結構，對經濟全球化的影響反應“遲滯”，開放開發不足，經濟發展仍然主要依靠“內力”，缺乏“外力”帶動，區域開放開發程度低，經濟發展的內向程度偏高。

（五）經濟發展的路徑依賴

計劃經濟時代，中央政府主要通過生產力布局的形式直接參與經濟建設，中央投資是很多地區經濟增長的重要源泉。這就形成了地方政府到中央爭取項目的“路徑依賴”，使得西部欠發達省份把自己“鎖定”在經濟發展的這條路徑上，一定程度忽視了對自身增長源泉的培育，經濟社會發展的創新能力不強。

（六）資源詛咒效應明顯

長期以來，由于西部地區的資源稟賦，形成了以采掘和原料工業為主的工業比重過大的產業結構特征，產業鏈較短，中間產品比例高，最終消費品比例低，對技術含量和附加值高的最終產品工業和高新技術產業的發展產生了“擠出效應”。單一的資源型經濟結構導致西部欠發達地區人力資本積累不足，人才流失嚴重，知識創新缺乏機會，難以支撐持續高速度的經濟增長。

（七）錯失夯實經濟發展基礎的歷史機遇

20世紀八九十年代，以鄉鎮企業為代表的“自下而上”的經濟發展模式已在東部沿海等發達區域遍地開花，在“賣方”經濟時代完成了經濟“二次騰飛”的原始積累。到了20世紀90年代中期以后，隨著短缺經濟的結束、市場經濟法規的逐漸完善以及全球化帶來的競爭沖擊，鄉鎮企業迅速崛起的“歷史窗口”關閉了。而西部欠發達地區卻在一次次的等待觀望中，錯失了經濟發展的歷史機遇。

（八）提前迎來供給側結構性改革的洗禮

隨著我國產能過?，F象的出現，國家開始實施供給側結構性改革，推出“三去一降一補”政策，淘汰落后產能。同時，國家所面臨的資源環境壓力和節能減排的國際政治壓力，也將使資源型的高耗能產業進入“受限制”行列。西部欠發達省份的資源稟賦與國家生產力布局導向不相一致，國家限制淘汰的落后產能往往是西部欠發達區域相對具有優勢的部門與產業。優勢產業的不可持續性，也為區域經濟增長造成了巨大壓力。

四、破解西部欠發達地區不平衡不充分難題的政策建議

（一）創新發展理念和發展思路

深入貫徹新發展理念，統籌協調經濟增速、經濟質量和運行風險三者的關系，在發展過程中著力解決不平衡不充分的問題。堅持以供給側結構性改革為主線，推動產業結構、產品結構、城鄉結構不斷優化，擴大有效供給，提高供給質量。堅持實行創新驅動發展戰略，推動科技、制度、管理、商業模式、業態和文化等方面的創新，培育壯大創新主體，搭建創新平臺體系，構建創新體制機制。通過體制機制創新，解決要素市場和產品市場不平衡不充分的問題，激發全社會創造力和發展活力。

（二）加大政策支持

國家要進一步加大對西部欠發達地區的資金投入力度，中央預算內投資、中央財政均衡性轉移支付和專項轉移支付繼續向西部地區傾斜，支持在西部地區優先布局建設具有比較優勢的項目，鼓勵社會資本以市場化方式設立西部開發產業發展引導基金。實施差別化用地政策，保障西部地區重大項目建設用地。加強西部地區各類人才培養培訓力度，統籌推進西部地區各類人才隊伍建設，國家“千人計劃”“萬人計劃”等重大人才工程適度向西部地區傾斜，支持西部地區大力引進高端緊缺人才。

（三）創新和完善投融資機制

加大對西部欠發達地區重大基礎設施建設、現代農業、民生領域的金融支持力度，推動提升小微企業金融服務。鼓勵銀行業金融機構加大對西部產能過剩行業兼并重組、轉型轉產、技術改造等環節的信貸支持，促進化解過剩產能和傳統產業轉型升級。抓緊剝離融資平臺公司政府融資職能，推進融資平臺公司市場化轉型和融資，規范地方政府債務管理，合理安排西部地區政府債務限額，做好地方政府債券發行工作，支持西部地區公益性事業發展。

（四）深化收入分配制度及相關領域改革

通過價格體制改革和壟斷行業改革，縮小行業間收入差距；通過教育服務均等化，縮小不同階層和城鄉收入的差距；深化稅收制度改革，降低流轉稅，增加財產稅，逐步實現收入分配均衡化。持續深化放管服改革，加快轉變政府職能，提高行政效能，打造優良營商環境。深化國有企業改革，支持和引導非公有制經濟發展，加快形成多種所有制經濟平等競爭、共同發展新格局。繼續深化電價、水價等價格改革，理順煤電價格關系，開展水權交易，深化小型水利工程產權制度改革。有序推進土地管理制度改革，完善西部欠發達地區土地征收制度，探索建立農村集體經營性建設用地入市制度。繼續落實好減稅降費各項政策措施，降低制度性交易成本，吸引各類資本特別是民間資本踴躍參與西部欠發達地區建設。

（五）培育建立多層次開放合作新機制

西部欠發達地區要加快推進國際經濟走廊境內段建設，積極參與和融入“一帶一路”建設。大力發展內陸開放型經濟，全面提升開放水平。充分發揮沿邊?。▍^）和沿邊各類開發區的開放功能，加快沿邊地區開發開放，將沿邊地區建設成為溝通我國內陸地區與周邊國家的合作交往平臺，打造海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局。加大東西部扶貧協作和對口支援工作力度，建立精準對接機制，實現對口幫扶資金規模的穩定增長，實現東西部地區人才、資金、技術的雙向流動。鼓勵企業通過量化股份、提供就業等形式，帶動西部欠發達地區居民就業增收。建立和完善省市協調、縣鄉組織、職校培訓、定向安排、跟蹤服務等勞務協作對接機制，提高勞務輸出脫貧的組織化程度。以縣級為重點，加強東西部省份黨政干部掛職交流。采取雙向掛職、兩地培訓等方式，加大對西部基層干部、貧困村創業致富帶頭人的培訓力度。

（六）著力解決發展不平衡不充分的突出問題

一要完善基礎設施網絡，逐步實現地區和城鄉的均等化。加強交通、水利、能源、通信等基礎設施建設，加快建設西部適度超前、結構優化、功能配套、安全高效的現代化基礎設施體系。二要著力解決教育資源嚴重不均衡問題，推動西部地區聚人才、育人才、出人才，基本實現教育服務均等化。三要把醫療資源不均衡問題解決好，加強公共衛生服務能力建設，加強縣級醫院、婦幼保健院和中心鄉鎮衛生院醫療設備配置，強化一般鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）基本醫療服務功能，加強縣級公立醫院和中心鄉鎮衛生院能力建設和學科建設。四要創新社會治理機制，完善鄉鎮（街道）社會治理結構，健全黨組織領導的社區自治機制；完善社會服務體系，加快推廣政府購買社會服務等市場化辦法，滿足城鄉群眾差異化服務需求；推進西部地區社區服務體系和設施建設，穩步擴大覆蓋面；完善立體化社會治安防控體系，加強公安基層基礎建設。落實消防等安全保障措施，加強城鎮公共消防設施建設。五要加大生態環境保護力度，促進資源節約利用，健全完善生態補償機制，推進綠色發展、循環發展、低碳發展、永續發展。六要堅決打贏脫貧攻堅戰。針對不同貧困類型分類施策，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、社保兜底、生態保護等系列工程，提高脫貧成效。堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的大扶貧格局，全面完成深度貧困地區脫貧攻堅任務。七要加快培育現代產業體系。降低市場準入門檻，引導社會資本向西部欠發達地區優勢產業聚集。完善工業用地配置，推動傳統產業轉型升級，促進戰略新型產業突破發展，引導現代服務業有序發展，提升特色優勢產業發展水平，塑造西部欠發達地區產業核心競爭力，構建資源優勢突出、創新能力較強、產業鏈條齊備、生態承載合理的現代產業發展體系。八要積極實施鄉村振興戰略。持續深化農業供給側結構性改革，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，促進農業產業鏈條延伸和農村一二三產業深度融合。完善農業科技創新體系、現代農業產業技術體系和農業農村科技推廣服務體系。在保持土地承包關系穩定并長久不變的前提下，深入推進農村“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股東）改革，促進農業的規模化經營和可持續發展。