科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制與建議

黃雁

加強(qiáng)內(nèi)部控制是做好科研事業(yè)單位各項(xiàng)工作的基本保證。科研事業(yè)單位內(nèi)部控制，貫穿于其業(yè)務(wù)始終。通過制定內(nèi)控制度和具體實(shí)施辦法，保證資產(chǎn)安全;對(duì)單位的業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，確保科研活動(dòng)的正常進(jìn)行;提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)收支的規(guī)范化;加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)防舞弊行為的發(fā)生。內(nèi)部控制體系建立包含了預(yù)算管理、合同管理、采購管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理等。性質(zhì)不一、規(guī)模不一的單位，都應(yīng)該根據(jù)各自的具體情況建立必要的內(nèi)部控制體系。

一、內(nèi)部控制的發(fā)展

我國的西周時(shí)期已經(jīng)開始實(shí)施分權(quán)控制方法、九府出納方法和交互考核制度。而現(xiàn)代“內(nèi)部控制”源自于美國審計(jì)學(xué)家蒙哥馬利在1912年表述的“內(nèi)部牽制”理論。他在自己發(fā)表的《審計(jì)——理論與實(shí)踐》書中提出采用崗位分離，賬目間互相核對(duì)的內(nèi)部牽制方法，是確保賬目正確無誤的一種理想方式。由此開始，現(xiàn)代內(nèi)部控制發(fā)展經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制成分4個(gè)階段。1992年，美國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)（COSO）在《內(nèi)部控制——整體框架》報(bào)告中指出：內(nèi)部控制是為保證經(jīng)營的效果和效率（操作性目標(biāo)）、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性（信息性目標(biāo)）、以及法律和法規(guī)的適用性（遵從性目標(biāo)）這三大目標(biāo)，由企業(yè)董事會(huì)、管理層和其他員工共同參與實(shí)現(xiàn)的一個(gè)過程。COSO的報(bào)告認(rèn)為內(nèi)部控制整體架構(gòu)主要由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督評(píng)審五項(xiàng)要素構(gòu)成，這五項(xiàng)要素和三大目標(biāo)結(jié)合起來，構(gòu)成了內(nèi)部控制的完整體系。

2008年5月，為規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，我國制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》;2012年11月，為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，國家財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

1.領(lǐng)導(dǎo)層及業(yè)務(wù)部門忽視內(nèi)部控制。一方面，科研機(jī)構(gòu)的行業(yè)特征長(zhǎng)久以來均是重科研輕管理，管理部門的職責(zé)被定義成“為業(yè)務(wù)部門服務(wù)”，科研出成果，內(nèi)控不重要，單位內(nèi)部?jī)?nèi)控意識(shí)薄弱，內(nèi)控體系建設(shè)滯后。另一方面，內(nèi)部控制是需要單位全員參與的，領(lǐng)導(dǎo)層的參與更有標(biāo)桿作用，單位領(lǐng)導(dǎo)層的工作重點(diǎn)如果只在經(jīng)濟(jì)收益的增長(zhǎng)上，而忽視內(nèi)部控制，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與其他業(yè)務(wù)部門無關(guān)，對(duì)內(nèi)部控制工作參與度低、積極性不高，不支持不配合，且部分業(yè)務(wù)部門在日常工作中，存在操作不規(guī)范、輕視或無視各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的情況，則造成的結(jié)果將導(dǎo)致單位運(yùn)行成本的增加。

2.單位層面管控力度不夠。科研事業(yè)單位的科研項(xiàng)目建設(shè)、合同簽訂、政府采購等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作是常態(tài)。但業(yè)務(wù)部門在實(shí)施上述日常各項(xiàng)工作的內(nèi)部控制工作時(shí)，更多的是停留在了業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部管理層面，單位層面的管理依據(jù)也是建立在部門內(nèi)部控制的基礎(chǔ)之上，在一些關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域，如科研經(jīng)費(fèi)使用與管理方面，缺乏具體、有效的單位層面的內(nèi)部控制。

3.財(cái)務(wù)部門未能充分參與決策。在事業(yè)單位長(zhǎng)久以來所形成的管理架構(gòu)下，財(cái)務(wù)部門平時(shí)的基本職能是付款與核算，一般不直接參與單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策。一方面，由于缺乏管理職責(zé)的支持，財(cái)務(wù)部門在實(shí)際工作中存在沒有結(jié)合單位實(shí)際、照搬主管部門文件規(guī)定的情況，使得相應(yīng)的內(nèi)控制度缺乏針對(duì)性。另一方面，對(duì)于科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門來講，科研經(jīng)費(fèi)是單位經(jīng)費(fèi)管理的核心，但由于信息不對(duì)稱，使得財(cái)務(wù)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用方向、科研項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等都不能準(zhǔn)確把握。同時(shí)，由于不參與科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的方案制定，使得財(cái)務(wù)部門不能以最高效的方式進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的配置，這既不利于提高經(jīng)費(fèi)使用的效率，也不能真正發(fā)揮對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管作用，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)預(yù)測(cè)和防范，使得單位在資金管理方面存在安全隱患。

4.內(nèi)部控制體系建設(shè)不完善。科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)處于起步階段，有些單位人數(shù)較少的，也不愿意設(shè)置內(nèi)部控制體系，而建有內(nèi)部控制體系的單位更多的是為了應(yīng)付上級(jí)部門的檢查，直接將現(xiàn)有的財(cái)務(wù)制度或單位的管理制度拿來使用，單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員是單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員，單位內(nèi)部控制建設(shè)流于形式。此外，在內(nèi)部控制方案中沒有具體的工作計(jì)劃和實(shí)施辦法，對(duì)關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)部門的評(píng)估報(bào)告不及時(shí)，評(píng)估要素不準(zhǔn)確，內(nèi)控監(jiān)督?jīng)]有實(shí)質(zhì)效果，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)已有的或者潛在的風(fēng)險(xiǎn)。不完善的內(nèi)部控制體系無法發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，增加單位運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，不利于單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、內(nèi)部控制體系建設(shè)問題的解決建議

1.營造合適的實(shí)施環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)是否重視，對(duì)其是否能夠貫徹實(shí)施起著決定性的作用。領(lǐng)導(dǎo)層充分發(fā)揮表率作用，提高對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的重視度，讓單位中的每一個(gè)崗位、每一位員工都置身于內(nèi)部控制體系建設(shè)中，通過宣傳體系制度建設(shè)與員工本職工作的關(guān)聯(lián)性，消除員工對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的消極抵觸情緒。

領(lǐng)導(dǎo)層主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)制度要求，行動(dòng)上將內(nèi)控制度要求貫穿單位的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。員工通過學(xué)習(xí)能夠清楚地認(rèn)識(shí)到本崗位工作所面臨的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，有意識(shí)地按照內(nèi)控制度的要求完成每項(xiàng)工作。單位的各項(xiàng)日常工作、每個(gè)崗位、每位員工都包含在內(nèi)部控制體系建設(shè)中，內(nèi)控體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)層需要根據(jù)外部環(huán)境、本單位業(yè)務(wù)工作實(shí)際情況以及內(nèi)部控制的規(guī)范要求，不定期修定單位的管理制度和工作流程，使內(nèi)部控制的實(shí)施有足夠的政策依據(jù)支持。

2.加強(qiáng)單位層面管控。完善的內(nèi)部控制體系建設(shè)是對(duì)單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督過程，不是各項(xiàng)管理制度的簡(jiǎn)單相加。基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等制度的要求，從單位層面，通過內(nèi)部控制體系建設(shè)，使得各下屬部門的行動(dòng)相互制約，工作程序環(huán)環(huán)相扣，通過內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和工作機(jī)制的建立，對(duì)預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、合同管理、資產(chǎn)管理、采購管理等關(guān)鍵崗位制定明確的內(nèi)部控制具體措施，建立各崗位工作職責(zé)以及相互制衡的機(jī)制，保障各下屬部門內(nèi)部控制體系建設(shè)能夠順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)單位層面和下屬各部門層面執(zhí)行并重的效果。

3.強(qiáng)化財(cái)務(wù)工作效用。構(gòu)建適合本單位的財(cái)務(wù)分析體系，通過對(duì)財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)的收集、整理、匯總、分析，加強(qiáng)對(duì)單位日常發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控。進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)資金的全面精細(xì)化管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)收支管理，提高財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，促進(jìn)資金利用效率的提升。根據(jù)科研事業(yè)單位的特點(diǎn)和實(shí)際情況，建立財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度、細(xì)化的配套執(zhí)行方案，通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的有效分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)科研項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的問題，及時(shí)調(diào)整，以便修正內(nèi)部控制在實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差，促進(jìn)單位財(cái)務(wù)工作的高效有序管理。

注意提高財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)，鼓勵(lì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，及時(shí)更新財(cái)務(wù)新規(guī)定等信息儲(chǔ)備內(nèi)容。財(cái)務(wù)人員更要掌握內(nèi)部控制的內(nèi)涵和具體實(shí)施方法，嚴(yán)格遵照內(nèi)控制度執(zhí)行，提高財(cái)務(wù)工作的效率，為單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

4.強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行力度，完善內(nèi)控體系建設(shè)。科研事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的辦理都是有自己的工作程序的，各級(jí)、各個(gè)崗位人員所能審批的范圍、職責(zé)都有明確的規(guī)定，所有人員都應(yīng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力度。財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對(duì)原始憑證的稽查與復(fù)核，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)收支、政府采購、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目建設(shè)和合同簽訂等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督作用。紀(jì)檢部門在內(nèi)控制度建立之初，就要關(guān)注其是否健全、規(guī)范且具有可操作性，對(duì)其設(shè)定的衡量指標(biāo)及未來的執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，及時(shí)提出修訂建議;運(yùn)用信息技術(shù)，構(gòu)建對(duì)業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，對(duì)內(nèi)控制度規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行專項(xiàng)核查與監(jiān)督，而在核查時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，要及時(shí)督促被核查者進(jìn)行整改。

科研事業(yè)單位要依據(jù)自身實(shí)際情況，持續(xù)完善與優(yōu)化內(nèi)部控制體系。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層及員工對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)全員參與，部門聯(lián)動(dòng)，逐漸完善內(nèi)部控制體系，對(duì)關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)防范，采取必要的控制措施，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)利用效率，推動(dòng)單位更加全面系統(tǒng)地進(jìn)步與發(fā)展。

（作者單位：江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心）