從深圳灣環評抄襲事件引發的關于如何提高環評質量的思考

謝慧星

摘要：隨著深圳灣航道疏浚工程環評涉嫌抄襲引發輿論廣泛關注以來，各級生態環境部門更是對環評做假采取“零容忍”態度，將環評文件抽查復核作為常態化管理工作之一，在此情形下，環評機構如何提高自身環評文件的質量以規避失信、處罰的風險，文章從全過程質量控制、質量審核及檔案管理等三個方面提出了一些建議，可供有關機構借鑒。

關鍵詞：環評;全過程質量控制;檔案管理

2020年3月19日，深圳市交通運輸局在其官方網站公示《深圳灣航道疏浚工程（一期）環境影響報告書送審稿公眾參與公告》（以下簡稱《報告書》），并附有該報告征求意見稿的全文鏈接。因被網友發現，報告多處出現“湛江”等字樣，涉嫌抄襲，而被推上輿論關注的焦點。而這份錯得離譜的報告并不僅僅是個例。

2019年9月20日，國家生態環境部網站公布了《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（部令第9號，自2019年11月1日起施行，以下簡稱《管理辦法》），并啟用了全國統一的環境影響評價信用平臺，對存在質量問題的環評編制單位和人員進行通報和失信記分。經查環境影響評價信用平臺，自2019年11月1日啟用平臺以來，全國共有25家環評編制單位和30名編制人員因環評文件質量問題被采取信用管理措施。其中，2家編制單位被長期列入環境影響評價失信“黑名單”，3家編制單位列入限期整改名單，2名編制人員列入限期整改名單，2名編制人員列入“黑名單”。

根據生態環境部公開通報2019年第三季度、第四季度、2020年第一季度環評文件常態化復核工作發現的問題及處理意見，該時段內復核的環評文件共涉及27個省（區、市）各級審批部門審批的300份建設項目環境影響報告書（表）。經復核發現，共有24份建設項目環境影響報告書（表）存在遺漏評價因子、降低環境影響評價工作等級、縮小環境影響評價范圍、環境影響因素分析不全、污染源源強核算內容不全或方法錯誤、預測與評價內容不全或方法/結果錯誤、未按相關規定提出環境保護措施或所提環境保護措施可行性論證不符合相關規定等質量問題。

繼深圳灣環評抄襲事件以來，生態環境部以環辦環評函[2020]18號發布了《關于加強環境影響報告書（表）編制質量監管工作的通知》，明確將全面加強環評文件質量監管，要求各級生態部門建立環評文件質量專項檢查機制，采用大數據手段開展環評文件常態化復核抽查，對重點地區、重點行業及重點單位和人員加大抽查比例和頻次。

同時，在社會普遍大力倡導簡政放權、壓縮審批時限、優化投資環境的外部壓力下，環評機構如何提高自身環評報告的質量，在環保咨詢服務領域長久保持生命力與競爭力，值得我們深思。筆者將從環評全過程質量控制、質量審核、檔案管理等方面提出個人的一些建議。

1全過程質量控制

全過程質量控制由《管理辦法》第十三條提出，原文為編制單位應當建立和實施覆蓋環境影響評價全過程的質量控制制度，落實環境影響評價工作程序，并在現場踏勘、現狀監測、數據資料收集、環境影響預測等環節以及環境影響報告書（表）編制審核階段形成可追溯的質量管理機制。有其他單位參與編制或者協作的，編制單位應當對參與編制單位或者協作單位提供的技術報告、數據資料等進行審核。

首先，全過程質量控制應貫穿于環評整個工作程序中，包括資料收集、現場踏勘、現狀監測、環境影響預測、報告書（表）編制審核等。筆者認為，還應將公眾參與調查、報告書（表）后續的評審及報批前修改一并納入質量控制。在實際環評工作中，很多環評機構往往忽略或輕視過程管理，在審核或報批階段才介入質量管理，此時若發現質量問題，往往會造成時間及經濟成本的浪費。

其次，各質量控制環節應可追溯，對各過程資料應保存完整的記錄，具體到各環節為：現場踏勘應有踏勘人員、踏勘時間、現場照片、現場情況等的記錄資料;資料收集應保存建設單位提供的項目原始資料、對過程資料的反饋、最終資料的確認等;現狀監測留有原始監測方案、內部對監測方案的審核記錄、第三方監測單位原始采樣、分析記錄及監測報告等;環境影響預測應有預測的輸入、控制及輸出文件、與預測相關的氣象、地形、水文地質等原始數據文件，報告編制審核應有各級審核意見記錄及對應的修改記錄文件等;公眾參與調查應包括網上公示鏈接及截圖，當地媒體公示文件的原件，張貼公告的原始文件、現場照片，其余如座談會、聽證會需有相關會議簽到記錄、會議紀要、現場照片等;報告評審及報批前修改應有評審意見、評審人員簽到單、意見修改記錄、復核意見等。

環評機構可結合自身管理的需要，建立項目信息管理系統，涵蓋項目前期合同評審、資料收集、現場踏勘、項目策劃、內部審核、報批等全過程，實現線上線下管理相結合，以確保全流程可追溯。

2質量審核

環評機構應建立嚴格的覆蓋全過程的質量審核制度，特別應加強前期、中間過程的質量管控，包括資料收集、現狀監測、環境影響預測等環節，加強對基礎資料真實性的審核，對現狀監測采樣分析方法、分析結果、監測報告的審核，對環境影響預測模型選用、參數設置、結果輸出等的審核。

對編制的報告書（表）內容的審核，應重點結合《管理辦法》第二十六條、第二十七條所述的相關要求進行審核，具體包括：建設項目概況是否描述全面、正確;環境影響因素是否分析全面、正確;評價因子是否全面;污染源源強核算內容是否全面，核算方法、結果是否正確;環境質量現狀數據來源、監測因子、監測頻次或者布點等是否符合相關規定，或者所引用數據是否有效;環境保護目標是否調查全面，與建設項目的位置關系描述是否描述正確;環境影響評價范圍內的相關環境要素現狀調查與評價、區域污染源調查內容是否全面、正確;環境影響評價工作等級、評價標準及評價范圍是否正確;環境影響預測與評價方法或者結果是否正確，或者相關環境要素、環境風險預測與評價內容是否全面;是否按相關規定提出環境保護措施，所提環境保護措施或者其可行性論證是否符合相關規定;環境影響評價結論是否正確、合理等。

在質量審核環節應考慮不同級別人員的多級組合審核形式，明確各級審核的要點及要求，并對逐級審核后的成果進行檢查、復核。當內部審核人員技術能力無法滿足要求時，應考慮借助外部專家資源，對報告質量進行進一步的把控。

3檔案管理

根據《管理辦法》第十五條，建設單位應當將環境影響報告書（表）及其審批文件存檔。編制單位應當建立環境影響報告書（表）編制工作完整檔案。檔案中應當包括項目基礎資料、現場踏勘記錄和影像資料、質量控制記錄、環境影響報告書（表）以及其他相關資料。開展環境質量現狀監測和調查、環境影響預測或者科學試驗的，還應當將相關監測報告和數據資料、預測過程文件或者試驗報告等一并存檔。建設單位委托技術單位主持編制環境影響報告書（表）的，建設單位和受委托的技術單位應當分別將委托合同存檔。存檔材料應當為原件。

環評檔案管理不僅是履行環保部要求的必備憑證，更是環評機構的重要寶藏。一份完整規范的環評檔案，可以詳細體現環評工作的全過程，包括從項目承接到合同簽訂，從現場踏勘到風險判定，從資料收集到現狀監測，從源強確定到影響分析，從報告編寫到多級審核，從文件報批到最后批復。但目前很多環評機構的檔案管理現狀卻存在著諸多問題，如收集不全、關鍵記錄缺失、質量差、不規范等，導致環評檔案經不起外部檢查，且影響后續利用。

那如何做好檔案管理呢，筆者認為，首先，要結合相關文件規定及日常監管部門的要求，針對不同的文件類型，再考慮單位自身的需要，設立存檔資料清單，應包括電子版存檔資料及紙質版存檔資料清單，明確每一份文件對應的存檔資料的內容。筆者認為應至少包括項目委托合同、基礎技術資料、現場踏勘記錄和影像資料、質量控制記錄、現狀監測報告、預測文件、環境影響報告書（表）、批復文件、公眾參與調查記錄以及其他相關資料等。

其次，設立至少兩級的審核制度，由項目負責人的上級領導對存檔情況進行初步審查，再由檔案管理員做最后審核。一級審核主要對資料的完整性、規范性、技術質量合規性等進行把關，檔案管理員主要對信息填寫的正確性、一致性、資料完整性進行最后的審核，并進行編號、蓋章處理等，進行正式存檔。

通過環評，對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測，這是國際通行的環保制度。我國自2003年9月起施行環境影響評價法，已建立了比較完善的環評制度體系，在預防環境污染和生態破壞方面發揮了重要作用。環評質量和生態環境質量、經濟發展質量密切相關，質量是環評文件的生命線。環評粗制濫造，弄虛作假，對一個區域的生態環境、長遠發展可能造成難以逆轉的巨大危害。因此，要提高環評文件的質量，作為環評機構，我們仍然有很多工作要做。