推進監察監督向基層延伸的實踐與思考

◎ 澤州縣委常委、紀委書記、監委主任 張建中

如何把監督觸角延伸到鄉村，把法定監察對象全部納入監督范圍，使群眾身邊的公權力和公職人員受到嚴密監督，是全面貫徹監察法、打通監察監督“最后一公里”、確保監察全覆蓋的重要課題。近期，我就監察監督向基層延伸工作進行了專題調研。

澤州縣推進監察監督向基層延伸概況

2016 年10 月以來，我縣堅持把監察體制改革試點工作作為首要政治任務，縣委、縣紀委主動扛起政治責任，認真貫徹落實省、市試點工作小組的安排部署，按照既定的“時間表”“路線圖”，精心組織，強化措施，壓實責任，全縣監察監督工作有力、有效、有序推進。通過改革，不僅有效解決了過去行政監察覆蓋面過窄的問題，還填補了黨內監督的盲區，把不適用執行黨的紀律和原有行政監察法的公職人員納入了自我監督視野，全縣基本實現了對行使公權力公職人員的監察全覆蓋。但在推進改革的進程中，我縣監察對象總數從改革前的4551 人上升到13336 人，新增8785 人，其中農村群眾自治組織監察對象5618 人，占新增監察對象的63.9%。而我們農村的監察人員僅有34 名，每個鄉鎮2 名。針對鄉村監察對象數量大，但監察監督力量相對薄弱的狀況，如何把監督觸角延伸到基層農村，把法定監察對象全部納入監督范圍，使群眾身邊的公權力和公職人員受到嚴密監督，是紀檢監察機關全面貫徹監察法、打通監察監督“最后一公里”、確保監察全覆蓋的重要課題，也是貫徹落實黨中央決策部署和習近平總書記視察山西重要講話精神的具體實踐。

從2018 年3 月起，經過半年左右時間的調查研究，我們確定了把村務監督委員會成員作為村級監察聯絡員（信息員）、以“一冊兩表三臺賬”為機制的村級監察監督模式，印發了《中共澤州縣委辦公室關于推進監察監督向村級延伸的工作意見》，并在全縣17 個鄉鎮全面鋪開了改革試點工作。通過嚴把政治素質關、履職能力關和群眾基礎關，經鄉鎮紀委（監察員）審核、縣監委備案，全縣共產生了596 名村級監察聯絡員、1222 名村級監察信息員，協助鄉鎮監察員開展工作，組成鄉村監督不可或缺的兩支隊伍。但經過一年半時間的探索和實踐，我們發現鄉鎮紀委、監察員在查辦一般職務違法案件中還存在立案處分主體缺失、職責權限不明、組織保障缺乏等問題，嚴重影響了監察監督作用的發揮。為了徹底消除鄉鎮監察“空白頁”，經過深入探索，我們于2019 年9 月研究制定出臺了《澤州縣監察委員會向鄉鎮派出監察室工作方案》，由縣監察委員會向鄉鎮派出監察室，和鄉鎮紀委合署辦公，統一加掛“澤州縣監察委員會派出××鄉（鎮）監察室”的牌子。監察室設主任1 名，由鄉鎮紀委書記兼任；副主任1 名，由現任鄉鎮監察員擔任；專職監察干事2 名，并明確規范了派出鄉鎮監察室的職責權限，進而實現了監督執紀和監督執法職能向鄉村基層的有效延伸。

同時在此次調研中我還發現，部分鄉鎮在監察體制改革方面也努力進行了一些積極有益的探索，不斷推動村務監督從事后監督漸次向事中監督、事前監督轉變，不斷確保村民的監督權落到實處。川底鄉針對村級財務公開不詳細的情況，借助移動互聯網在農村的普及，推行財務公開二維碼，將全鄉每個行政村所有涉及收入支出的原始票據均制作成二維碼，定期張貼在村委會財務公開欄等顯著位置進行公示，接受群眾的監督。財務公開二維碼的探索推行，不僅實現了從“墻上”到“網上”的轉變，暢通了外出務工村民參與村務渠道，讓基層小微權力得到公開透明監督，也激發了群眾參與村務、監督村務的熱情，增強了村民自治的實效性。大東溝鎮把整治農村大操大辦紅白喜事陳風陋習作為村級監察的一個抓手，將凈化農村民俗風氣、嚴禁濫辦酒席納入村規民約，規范操辦紅白喜事申報審批程序，統一辦事用煙用酒標準，并通過宣傳讓干部群眾知道什么酒席可以辦、什么酒席不能辦，有效治理了農村辦理紅白喜事鋪張浪費、盲目攀比的不正之風。

今年1 至9 月份，全縣各級紀檢監察機關共收到信訪舉報件753 件次，同比下降15%；新發生基礎量168 件，同比下降9.2%。共處置各類問題線索645 件（其中鄉鎮紀委、監察室處置261件，占40.5%）；談話函詢371 件（其中鄉鎮紀委、監察室168 件,占45.3%），轉初核19 件（其中鄉鎮紀委、監察室10 件，占52.6%）；初步核實421 件（其中鄉鎮紀委、監察室108 件，占25.7%）；立案182 件（其中鄉鎮紀委、監察室66 件，占36.3%）；結案134 件（其中鄉鎮紀委、監察室44 件，占32.8%）；給予組織處理223 人次（其中鄉鎮紀委、監察室55 人次，占24.7%）；給予黨紀政務處分122人（其中鄉鎮紀委、監察室44人，占36.1%）；運用四種形態處置597 人次（其中鄉鎮紀委、監察室236 人次，占39.5%）；留置7人；移送司法審查起訴8 人。可以說，在持續深化監察體制改革和推進監察監督向基層延伸的探索實踐中,鄉鎮紀委、監察室查辦案件的數量和質量逐步實現了雙提升，鄉村兩級監察隊伍發揮的探頭和尖兵作用日益凸顯。

調研中發現的突出問題

相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”的“蠅貪”感受更為真切，應該說農村基層是反腐敗斗爭的重要戰場，農村基層“蒼蠅”群體的數量相比“老虎”更為巨大，傳播力更強，危害面更廣、更深。從我縣信訪舉報的實際情況看，今年1 至9 月份信訪舉報件和新發生基礎量都比去年同期有所下降，其中涉及農村干部的新發生基礎量也從去年同期的62.2%下降到了59%，但依然在高位運行，說明群眾身邊腐敗問題依然易發多發，也說明我縣農村基層在落實監察監督工作中還任重道遠。深入分析，主要有五個方面的問題：一是職責定位不精準。在調研中我發現一些鄉鎮監察室干部和村級監察聯絡員缺乏對自身監督身份的認同感。有的認為自己只是在同級黨組織的領導下工作，對監察邊界把握和尺度拿捏不到位，存在履職“兩張皮”的現象；有的村級監察聯絡員不能正確把握和行使監督權，存在假公濟私、優親厚友等問題。二是能力素質不適應。很多新任監察干部由于長期從事鄉鎮農經、林業、水利、婦聯等工作，對監察監督工作還缺乏認識、缺乏方法、缺乏創新；一些監察聯絡員由于自身文化和業務素質低，對村經濟財務、政策精神、集體項目等重大事項不甚了解，對監督什么、如何監督無從下手，只知簽字蓋章，監督有名無實。三是群眾認同感不強。調研中發現，一些基層群眾對鄉鎮紀委、監察室和村級監察聯絡員的信任度不夠，認為鄉、村兩級干部沒有能力解決問題，遇到一些矛盾問題不知道該找誰反映、如何反映，往往是越級向縣級以上紀檢監察部門反映，這也是造成當前信訪量居高不下的一個重要因素。四是“兩個責任”落實不到位。調研中發現，有的黨組織書記“只掛帥、不出征”，認為發幾份文件、開幾次會議、簽幾份責任書就可以了，對監察監督工作“騰挪閃拖繞”，避重就輕,上推下卸；有的監察干部責任意識淡化，既不想得罪領導，又怕同志們和鄉親們埋怨，工作起來躡手躡腳。五是監督成效不明顯。由于上述原因，我們的監察監督工作在基層依然存在薄弱環節，對一些重大事項、項目資金等的監督仍然存在寬松軟。如下村鎮某村村委原主任張某利用職務上便利，在執行低保政策中違規操作、優親厚友，違規坐支集體資金，挪用18.5 萬元集體資金用于他人歸還貸款，2018 年12 月18 日，張某涉嫌犯罪問題被移送檢察機關審查起訴，2019 年4 月17 日，張某被判處有期徒刑6 個月。對這起違紀案件的查辦，反映出在鄉村財務賬目的管理中，有的項目資金雖由村里的支書、主任、會計、村務監督委員會主任，鎮里的包村干部、包片領導、三資中心會計、中心總會計、中心總審核、分管領導層層把關，但由于監督虛位、錯位或缺位，還是有被虛報冒領或挪用的廉政風險隱患。

對推進監察監督向基層延伸的幾點思考

培訓教育需要再深化。為了確保理論學習有收獲、思想政治受洗禮、改革工作見成效，我們將進一步加大宣傳教育和培訓培養的力度。要堅持分類培訓，定制“培訓菜單”，注重按需施策，以紀檢監察干部實際工作中發現的弱項、短板為切入口，精心組織案例式、研討式、答疑式、互動式等多種培訓課程。要實行訓戰結合，傳授“實戰功夫”，通過交叉辦案、聯合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，有計劃地組織業務不熟、不精的人員參與到紀律審查、監察調查工作中。要延伸培訓觸角，打通“神經末梢”，針對黨紀條規、法律法規、監察監督向基層延伸部署要求以及如何圍繞“一冊兩本三臺賬”正確履職等，對全縣1818 名村級監察聯絡（信息）員進行有針對性的政策講解和業務指導，進一步發揮好村級監察聯絡員的探頭作用。

制度體系需要再完善。要圍繞監察監督職能作用發揮，抓好制度建設，為全面推進監察職能向基層延伸提供堅強制度保障。要出臺縣級監委對派出鄉鎮監察室日常管理制度，對做好各類監察文件的收發、辦理、保管、歸檔和案件卷宗保管，制定年度工作計劃、工作總結，建立和規范監察工作情況的記錄登記，保存工作資料等方面作出具體規定。要出臺對派出鄉鎮監察室的考核制度，從考核原則、考核內容、考核方式、考核程序以及考評結果運用、業績評定、獎勵懲處等方面進行規范，確保監察監督執法各項工作任務的落實，督促派出鄉鎮監察室認真履行監察職責。要建立村級監察聯絡員工作例會制度，每月28 日由鄉鎮監察員組織召開村級監察聯絡員工作例會，定期收集線索、聽取匯報、交流經驗、答疑釋惑。要在實踐中不斷完善監察機構對派出它的監察機關負責的相關機制，出臺鄉鎮監察室職責權限制度、保密制度、回避制度、信訪接待工作制度、列席鄉鎮黨委政府有關會議制度等，確保目標更明確，方向更明晰，行為更規范。

包聯指導需要再強化。縣紀委監委要定期監督檢查派出鄉鎮監察室建設工作及運行情況，對標要求、全面督查、找準定位、發現問題、補齊短板、糾正偏差。要堅持條塊結合、協調聯動原則，以4個監督檢查室所聯系的鄉鎮為單元，把全縣17 個鄉鎮劃分成4 個聯片辦案區，成立4 個由縣紀委監委分管常委（委員）分別任組長的聯片辦案協調小組，負責4 個片區協作辦案的督促指導、綜合協調工作。對鄉鎮管轄范圍內的案件因礙于情面不便查處、因人員和能力不足不好查處、因涉及對象管轄權限問題不能查處的，經聯片辦案協調小組協調，采取交叉辦案、聯合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，加大案件查辦力度。協調小組每月要聽取一次鄉鎮聯片辦案區的工作匯報，總結當月工作，安排下月工作，從而有效彌補基層監督力量不足的短板。

方式方法需要再創新。要結合農村基層工作實際，注重增強程序性操作性規定，與時俱進探索全程可控的高效監督模式。下一步，我們將針對形式主義官僚主義和干部“庸懶散拖奢”等頑疾，督促各鄉鎮紀委、監察室建立完善“三個清單”（即監督對象清單，重點崗位、關鍵環節廉政風險點清單，承擔年度重點工作、重大工程項目責任清單），一方面對所有行使公權力的監察對象開展全方位、多層次、常態化監督；另一方面針對權力運行中的風險和監督管理中的薄弱環節，主動預防，超前預防，推動關口前移，從源頭上預防腐敗；同時也督促廣大干部擔當作為，不斷提高服務群眾、服務基層、服務發展的意識和水平。針對村級監督流于形式、形同虛設的問題，要通過創新監督方式來保障村民的知情權、決策權、監督權、參與權。我們將借助移動互聯網在農村的普及，通過人手一臺智能機，人手一個微信號，組織村一級建起“三個微信群”（即全體黨員“審議群”、村民代表“決議群”、一戶一代表“公示群”）。通過將村民、村黨員干部、村級監察聯絡（信息）員、鄉鎮監察員納入一個“朋友圈”，暢通了外出務工村民參與村務監督渠道，既實現對村級小微權力進行全程、實時、無縫的數字化監督，也激發了群眾參與村務、監督村務的熱情。

“兩個責任”需要再壓實。一是壓實主體責任。要督促各鄉鎮黨委正確履行領導責任，加大對派出鄉鎮監察室工作的支持力度。明確各鄉鎮黨委書記是推進改革的“第一責任人”，對監察全覆蓋改革承擔牽頭抓總的引領作用，同時把監察職能延伸工作納入黨委主體責任考核指標。二是壓緊監督責任。各鄉鎮紀委、派出鄉鎮監察室要向鄉鎮黨委多請示多匯報，當好黨委的參謀助手，協助黨委加快推進改革；同時加大統籌協調力度，把政策吃準吃透，在政策允許范圍內，拿出務實有效的舉措助推改革。三是強化考核問責。注重考核結果的運用，對推進不力、“三轉”不到位、不擔當不作為的單位和個人，該約談的約談，該問責的問責，以嚴格監督檢查倒逼責任落實；對優秀的干部，積極向組織推薦重用，激發基層監察干部履職盡責的積極性和主動性。