如何為基層減負

文_李克軍

去年10 月9 日，中 共中央辦公廳下發了《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》。今年3月12 日，中共中央辦公廳又印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并決定將2019 年作為“基層減負年”。

中央連續發文，表明高層非常重視基層負擔較重這個問題。特別是中辦的通知，提出了“發給縣級以下的文件、召開的會議減少30%～50%”和“對縣鄉村和廠礦企業學校的督查檢查考核事項減少50%以上”的硬杠杠，更釋放出令人欣慰的信號。我們有理由相信，在自上而下的督促下，“為基層減負”肯定能收到一定成效。

不過，也有基層干部擔心，形式主義和官僚主義會出現“新變異”，“比如，按要求督查和檢查考核雖然減少了，但上級改成了調研，到基層轉一圈，比臺賬，查資料，最后形成所謂的調研報告，仍是給基層通報，排名，建議追責，基層仍苦不堪言?！蔽艺J為，基層干部的擔心不是多余的。

基層負擔重由來已久

眾所周知，我黨多年來一直在通過各種辦法反對官僚主義和形式主義。本世紀以來，幾次思想教育活動中，都涉及會議文件多、檢查評比多的問題，并進行過多次清理整頓。但是在一些地方，基層負擔問題不但沒有減少，而且隨著政績考核制度的強化，數量越來越多，強度越來越大。

某省2005 年對各市地的考核指標為31 項，2007 年增加到51項。市對縣、縣對鄉的考核，一般都設計了30～60 項指標；執評單位，包括紀檢、組織、宣傳、統計、財政、經貿、教育、計劃生育、勞動保障等20 多個部門，有的地方多達30 個部門。有些考評項目，執評單位又做了分解，細化出若干子項目，分數最少的只有0.2 分?？己藢ο螅呀浹由斓酱寮墶皟晌焙蜕鐓^自治組織。有些地方為強化考核力度，不但要層層簽訂綜合考評的“大責任狀”，還要簽訂幾十份單項責任狀，實現“一票否決制”。

針對“一票否決”過多過濫的問題，早在2006 年11 月，河南省委、省政府就出臺文件，要求對涉及鄉鎮的“一票否決”和檢查評比達標項目進行全面清理，以減輕基層和群眾負擔，推進鄉鎮職能轉變。截至2018 年年底，新疆、江西等多個?。▍^）也相繼決定，全面清理、規范和控制“一票否決”事項，為基層減輕負擔。

但是，就在緊鑼密鼓的“清理”中，不少地方的“一票否決制”像滾雪球一樣，不斷向招商引資、信訪控制等各領域擴展。

特別是在扶貧工作領域，2016 年10 月中旬，國務院扶貧辦專門下發了“解決扶貧工作中形式主義等問題”的文件。但剛過一個多月，“表格漫天飛”的鬧劇就上演了。據《人民日報》《經濟日報》等媒體披露：有的村“一天就填了48 份表格”；有的村“上百個脫貧戶的表格，加起來數百張、上千個填寫項”。

半年后的2017 年7 月3 日，中央領導在中紀委召開的扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會上強調，“堅決糾正以形式主義、官僚主義對待扶貧工作、做表面文章的問題”。7 月24 日，國務院扶貧辦發出《關于進一步克服形式主義減輕基層負擔的通知》，提出“減少填表報數、規范統計報表制度”和“減少檢查考評”等具體要求。

針對愈演愈烈的形式主義，中央再次發聲。2018 年9 月25 日，中央紀委辦公廳印發了《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，要求各級紀檢監察機關，積極推動和督促黨委（黨組）履行主體責任，重點整治四個方面十二類突出問題。10 月9 日，中辦印發了本文開頭提到的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》。

可就在中辦通知發出后不久，南方某縣一個副局長，因為晚上在家洗澡而沒有及時接聽省扶貧攻堅巡查組的電話，受到縣紀委給予的黨內警告處分。盡管事后在輿論壓力下，縣委承擔責任，取消了這個處分，但可以看出，縣委背后那個“省督查組”的“權威”大到不講道理的程度。

頑癥難除源于壓力型領導體制

翻檢一波又一波抨擊官僚主義、形式主義的文章，你會發現：前些年的批評矛頭，多指向出現問題的“一些地方”或基層干部。這幾年有了很大進步，強調“問題在基層，風源在上頭”。但對“上級”或“某些部門”的批評，卻主要集中在思想觀念和工作作風上。諸如某些部門向下推卸責任，布置任務“過急”“心血來潮”“憑空想象”“重痕跡輕實績”；“某些領導”到基層調研“來去匆匆”“只看表面”“能力不濟”“照抄照轉”，等等。

這些批評當然都很正確，但正如俞可平先生所說，“一個魚塘，有幾條魚死，那可能是魚本身的問題；若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了”。大量事實表明，官僚主義、形式主義的頑癥久治不愈，主要根源在于“壓力型”領導體制。

“壓力型體制”這個概念是中共中央編譯局榮敬本、俞可平等幾位教授在20 世紀90 年代中期提出來的，后來得到政學兩界認可并在治理體制改革研究中被廣泛應用。它生動地揭示了一項具體決策在執行過程中，是如何被層層放大要求，提高指標，在動員行政資源，提升行政效率的同時，誘發執行者行為失當，甚至為了實現上級要求而與行政對象產生沖突或與決策目標背道而馳的過程。

“壓力型”體制的一個重要特征是層層“對上負責”。下級對上級的任何要求、指令，都要表示完全擁護，很少說“不”；對于脫離實際的高指標，也不得不硬著頭皮接受。結果，虛與委蛇，甚至弄虛作假成為下級應對上級的常態；上級為了取信于民，就要通過督查、巡視手段來糾正下級的虛浮作風。結果，勢必形成“高指標——虛浮——高壓督查——更虛浮”的惡性循環?！耙皇指咧笜?，一手烏紗帽”，是基層干部對這種治理手段的形象描述。

改革開放以來，我國經濟生活、社會生活發生了天翻地覆的變化，行政管理體制和政治體制方面也相應進行了一定程度的改革。但由于種種原因，“壓力型”體制與“全控型”領導方式仍在諸多工作領域表現出來。上級領導機關和各部門不斷提出一些“高”“嚴”“全”“美”的要求和任務，像傾盆大雨一樣壓給基層。當發現落實效果不佳時，不是采取降壓減負的辦法去釜底抽薪，而是沿襲強化督查、考核問責、集中整治的老辦法，繼續向上集中權力、向下施加壓力。結果往往是南轅北轍。由于民眾意愿和利益表達渠道還不完善，一些基層干部和熟悉基層的地方官員又不愿意冒險“犯上”，“說破”真相，所以，某些“民生工程”或“民心工程”僅僅是上級領導的一廂情愿。到基層，往往演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時還要強拉群眾“登臺”“演戲”，變成了擾民工程。

部門權力（利）剛性化，使督查考核、“一票否決”難以有效控制。我國各級黨委政府發出的指令，有些是通過某一職能部門醞釀提出來的，指令發出后，又要通過這個職能部門去跟蹤落實和督查問責。管理各項“重點工作”的職能部門，往往極盡所能地爭取對相關工作的話語權、管理權和裁判權；同時，千方百計地推卸服務和監管責任。他們不但不愿放棄已經“制造”出的檢查考核、達標競賽和“一票否決”項目，而且還要尋找各種機會，制造新的檢查考核項目。

推進治理體系和治理能力的現代化

雖然“壓力型”和“全控型”領導體制弊端多多，黨的十八屆三中全會關于“治理現代化”的目標也很明確，但領導體制改革、治理體制轉型卻是個非常復雜、非常艱難的課題。很明顯，基層和地方官員選拔任用的民主化、政府權力運行的法治化及城鄉社區的充分自治、民間組織的發育，既是治理體系和治理能力現代化的目標，也是治理轉型的必要“條件”。如果這些“條件”差得太多，“轉型”可能帶來難以承受的風險。這里，面臨著諸多的“兩難選擇”。

比如，在民眾有序參與缺失、公共權力制約乏力的情況下，上級如果不強化巡視（巡察）監督，地方官員濫用權力貪污腐敗的問題就難以遏制；如果不強化自上而下的督查、巡查、檢查、考評，懶惰渙散、敷衍塞責、回避矛盾、缺少作為等官僚主義積習就難以革除。但實踐證明，這些帶有“人治”和“壓力型”體制色彩的手段，往往使權力更加向上級和某些強勢部門集中，使基層民主和自治的發育空間受到擠壓，從而導致“用形式主義反對形式主義，用形式主義應付官僚主義”的惡性循環。

當下之計，應堅持標本兼治，在認真落實中辦通知，大幅度壓縮會議文件、督查檢查考核項目的同時，以壯士斷腕的勇氣和謹慎漸進的步伐，以黨的十八屆三中全會提出的治理體系和治理能力現代化為目標，以民主法治、基層自治為著力點，推進治理轉型。

應改善政績考核機制，減少考核項目和頻率，并減少對村級“兩委”和城鎮社區組織的目標考核；減少弊端叢生的“一票否決”，為基層干部降壓減負。

應在縣鄉黨委的領導下進一步放開“村官”的競爭性選舉，并搞好“鄉官”直選的試點和推廣，擴大縣級領導班子選任工作中的民主，逐步實現習近平總書記提出的“權為民所賦”的目標。

應進一步健全人民代表大會制度，發揮人大權力機關的作用；全面落實村民自治和社區自治，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”，加快建立多元化開放型的社會監督體系。

我們有理由相信，在黨的十八屆三中全會、四中全會和十九大精神指引下，治理轉型的目標一定會逐步實現，會議、文件及督查考評過多過濫等官僚主義、形式主義的頑癥一定能夠逐步治愈。