著力解決鄉村振興中“錢”的問題

◎王文強

實施鄉村振興戰略，補齊 “三農” 短板，是一項長期而艱巨的重大工程，首先需要解決好 “錢” 的問題。我國作為農業大國，當前發展最不充分的是農業，發展最不平衡的是城鄉發展不平衡，要實現 “農業強、農村美、農民富” 的鄉村振興目標，投入必然巨大。必須堅持農業農村優先發展的總方針，遵循城鄉融合發展方向，按照 “形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局” 的要求，努力破除體制壁壘，積極推進投融資機制創新，確保資金投入與鄉村振興目標任務相匹配。

一、整體態勢： 投入水平提升與機制建設滯后并存

近年來，中央高度重視農業農村發展，大力引導和推動各方面資金向鄉村流動，為實施鄉村振興戰略提供了有力支撐。但也要看到，現有資金投入機制尚不健全，存在一些較突出的問題。

1.財政投入力度不斷加大，但引導與統籌機制不健全，投入整體效益不高。近年來，中央不斷加大惠農強農支持力度，財政支農投入總量持續增長，2018 年全國一般預算農林水支出達到20786 億元，是2011 年的1.1 倍，近7 年中有5 年的年度支出增幅超過整個財政支出增幅。同時，財政投入鄉村教育、醫療衛生、社會保障、文化服務等民生領域的資金也持續增長。但財政投入力度大的背后，存在財政支農機制不健全的問題，政府與市場分工不明確，投入整體效益較低，表現為： 注重大包大攬，采取直接投入方式，忽視對服務市場、撬動社會資金的公共平臺投入，杠桿效應發揮不足；缺乏統籌機制，“撒胡椒面” 問題突出，不少投入缺乏結合實際的科學論證，一些 “形象工程” 被優先投入，一些地方道路、飲水、文體等設施與農村人口流動的狀況不匹配，大量資金沒發揮出預期效益。

2.金融支農能力不斷提升，但風險化解機制不健全，融資瓶頸仍然存在。近年來，中央加強對農村金融的引導，金融支農能力明顯提升。據銀保監會統計，截至2018 年末，全國銀行業金融機構和保險機構鄉鎮機構覆蓋率分別達到96%和95%；行政村基礎金融服務覆蓋率為97%；全國銀行業金融機構涉農貸款 （不含票據融資）余額33 萬億元，是2011 年的1.26倍。但金融支農能力提升的背后，因抵押擔保機制滯后形成的融資瓶頸仍未得到根本解決，金融支農潛力遠未挖掘出來。我國農村產權交易市場和中介組織發育不足，農村可抵押物處置困難，金融債權維護難，涉農金融機構缺乏貸款、擔保的動力。擔保方式較單一，地方的涉農貸款主要依靠政府擔保，積累風險較大。政策性農業保險覆蓋面窄、保障水平低，加劇了涉農金融機構的避險心理，金融支農作用未有效發揮。

3.社會投入活力不斷提升，但政策保障機制不健全，積極性難以充分發揮。隨著鄉村的獨特價值日益為人們所認知，社會資本投入現代農業、農村一二三產業融合、特色小鎮建設的活力明顯增強。據國家發展改革委周振等的調查，66%的受訪工商企業都愿意參與鄉村建設。諸多社會資本投入農業企業，導致數量不斷增加。截止2018 年底，縣級以上龍頭企業達到8.9 萬家。尤其是當國家提出在 “十三五”期間建設1000 個特色小鎮后，吸引了大批社會資本的投入，如長沙的潯龍河生態藝術小鎮撬動了數十億社會資本的投資。但社會資本躍躍欲試的背后，相關的政策保障機制還比較滯后，表現為： 投資者權益保障難，諸如土地經營權流轉糾紛、訂單農業中農民違約等問題，損傷了不少投資者的積極性；支持政策缺乏連續性，一些地方對投資者的支持承諾不兌現，導致投入者進退兩難；政策、項目信息供給機制不健全，很多企業對扶持政策不了解，會 “跑” 會“要” 的企業能獲得更多的支持，顯失公平，制約了社會資本投入鄉村振興的積極性。

4.農民投入意愿不斷增強，但資源資本化機制不健全，鄉村發展投入內在動力不足。隨著鄉村就業創業的機會增多，農民自我建設家鄉、投資創業的意愿不斷增強。據國家發展改革委統計，目前全國返鄉創業人員已超過800萬，帶動就業人數達到3000 萬左右；據農業農村部統計，全國注冊登記的農民合作社達到217萬家，家庭農場達到60 萬個。但農民積極投身鄉村發展的背后，農民資金投入受到多方面的制約，核心問題是農村的資源要素資本化機制缺失。如廣大生態功能區中的鄉村發展受限，而生態產業發展不足，生態資源轉化為資本的，農民在保護生態中受益少；集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、農民土地經營權和住房財產權抵押改革等未全面展開，土地資源難以轉化為農民發展的資產；各地農村集體產權制度改革進展不一，中西部地區尤其是貧困地區農村集體經濟發展相對滯后，集體資產積累少，農民從中獲得的分紅也少，制約了農民在鄉村振興中主體作用的發揮。

二、基本要求： 激發鄉村活力與提升資金效益并重

滿足鄉村振興的資金需求，必須堅持問題導向，理清誰來投、怎么投、投向哪里等一系列問題，為建立健全投融資機制提供清晰的行動方向。

1.以城鄉融合發展為要求推進投入的多元化創新。鄉村振興以城鄉融合發展為方向，以城鄉要素自由流動、公平交換為支撐。要貫徹中央要求，增強改革的系統性、整體性、協同性，將鄉村振興的資金要素與土地、人才、科技等要素有機結合，協同推進財政投入保障與農業轉移人口市民化、人才返鄉入鄉激勵、科技成果入鄉轉化、城鄉建設用地市場統一、農村產權保護交易等體制機制改革，激發農村金融改革、工商資本下鄉、民間資金及農民自有資金投入的積極性，形成多元投入的優勢互補、多種要素的良性共振，為推進鄉村振興提供強大動力。

2.以激活鄉村資源為主攻方向形成投入的內在動力。推動鄉村資源價值逐步充分釋放，形成鄉村發展的 “造血” 機制，是鄉村振興的題中之義，也是各類資金投入的內在動力。應以對各類鄉村資源的分析研究、提升鄉村價值的路徑探索為基礎，堅持把挖掘鄉村的地域特色以及激活土地、生態、文化等資源，作為政府服務的傾斜點、財政投入的聚焦點，形成吸引社會資本投入的興奮點，撬動金融投入的依靠點，促進各類鄉村資源要素的資本化與價值放大，實現資金投入—增值—再投入的良性循環，從而保障鄉村振興所需要的持續的資金投入。

3.以市場機制為導向提高投入的整體效益。要素市場化配置是市場經濟的基本要求。要打破長期以來政府主導鄉村投資、代替農民、介入市場的做法，堅持市場化改革方向，推動各級財政資金由 “無所不及” 轉向滿足有效需求，由注重直接投入轉向注重間接引導，由干預、參與市場轉向專心投入公共服務體系、公共平臺建設，為農村金融創新、社會資金投入、農民生產經營提供服務、激勵、保障，營造公平有序的市場競爭環境，引導各類資金朝著回報率更高、效率更高的方向配置。

4.以規劃為引領推進投入的精準發力。我國鄉村類型多樣，建設與發展模式各異，要實現對鄉村的資金投入規范、有序、有效，關鍵是發揮規劃的引領作用。要將規劃作為總攬資金投入的制度設計手段，堅持 “不規劃不投入”的原則，將縣、鄉、村規劃作為資金落地的基本依據，把政府財政資金投入和引導社會資金投入限定在規劃設計的范圍內，保障財政投入規范可控，社會投入預期明確，鄉村建設發展方向清晰，提升各方面資金投入的針對性、精準性和安全性。

5.以生態發展為取向突出投入的可持續發展目標。鄉村最寶貴的財富是生態，鄉村振興資金投入必須服務于實現經濟、社會、生態效益相統一的目標。要發揮鄉村在 “美麗中國”建設中的基礎性、關鍵性作用，始終將生態發展作為引導鄉村振興資金投入的取向，嚴守生態紅線，引導各類資金向生態建設保護、生態宜居、綠色生產生活領域匯聚，推動形成以綠色生態發展引領鄉村振興的新格局。

三、機制創新： 強化政府引導與深化市場運作并舉

解決鄉村振興的資金問題，需要多方面推進投融資機制創新，加大財政支農力度，打通金融資本和社會資本進入通道，發揮農民主體作用，為鄉村振興提供有力支撐。

1.創新財政支農機制。推動各級財政合理設定投入增長的階段目標，保障各級涉農財政投入比重逐年增長、增速高于一般預算支出增速，支持地方政府通過調整土地出讓收入使用范圍、發行專項債券等方式增加農業農村投入。推進對鄉村資源的普查與對鄉村資金項目需求的調查，建立信息庫作為各級財政投入的重要依據，按照需求導向、總量控制、規劃引領的原則，推動財政資金針對性投入。加強財政資金整合，給予縣域充分的自主權，保障干一件成一件。明確適應不同領域特征的差異化投入方式，對純公益類領域作為財政保底性投入，采取直接投入方式；對準公益類領域，注重以政府購買服務、補貼等方式，適當引入競爭機制，引導社會力量參與；對于非公益性領域，把公共服務平臺建設作為重點，引導和撬動金融、社會資金投入。

2.創新金融擔保機制。加強政策性融資擔保機構建設，推進各省級農信擔保公司分支機構全面下沉至縣域，支持有條件的市縣政府設立或參股擔保公司，為鄉村融資提供擔保服務。引導金融機構開展設施農業用地、大棚養殖圈舍、大型農機具等生產設施，活體動物、果園苗木等生物資產，集體建設用地開發項目收益權、政府定向補貼收益權、財政支農直補賬戶等收益權抵質押貸款。鼓勵探索 “財政+銀行+合作社 （家庭農場、農戶）+擔保機構+保險機構” “財政+銀行+擔保機構+企業” 等模式。引導金融機構推行聯保貸款模式，探索層級式聯保貸款、新型經營主體保貸模式、鏈式聯保等多種模式。

3.創新農民互助合作機制。在加強對農村合作金融的引導與監管的基礎上，支持各地以供銷系統為依托，通過發展農民資金互助組織和農民專業合作社的信用合作等形式，大力發展集生產、供銷、信用服務三位一體的綜合合作，增強為農民服務的能力。鼓勵有條件的農民資金互助組織與農村商業銀行、擔保、保險等機構建立合作關系，為成員提供授信、保險、擔保等服務，拓展農民融資渠道。

4.創新社會投入保障服務機制。建立社會資本投入鄉村振興的負面清單，清除阻礙社會投資的制度障礙，重點引導和鼓勵社會資本投向具有潛在盈利能力、急需投資、帶動力強的領域。建立對社會資本投資項目分類支持政策，確立支持的優先次序，以及以獎代補、民辦公助、政府購買服務、PPP 模式、基金引導、稅費減免等多種方式，著重完善用地保障政策及其落實機制，引導社會資本有序穩妥投入鄉村振興。全面優化基層營商環境，建立完善社會資本權益保障制度，推進信息服務平臺、農村產權交易平臺、產業孵化平臺、科技支撐平臺等平臺建設，為社會資本投資鄉村振興提供一攬子服務，營造優良的投資環境。

5.創新農民利益保護機制。把民意調查作為鄉村振興項目立項的重要標準，構建農民群眾參與設計、評議鄉村規劃和項目的機制，推行涉農資金項目的公示公告公開制度，形成以農民需求為導向的投資決策機制。加快非農建設用地的市場化改革，深化農村集體產權制度改革，深入探索村級集體經濟發展的體制機制。健全社會資本與農民的利益聯結機制，以鄉村要素與產品為紐帶，引導社會資本、金融資本與村集體組織、新型農業經營主體、小農戶開展全鏈條緊密合作，建立保障農民利益的長效機制。探索 “農民負盈不負虧” 機制，制定兜底政策，對于規模化經營，設立財政資金、社會資金共同投入的風險保證基金，防止農民利益受到損害。