海南自貿區（港）比較優勢和發展路徑探析

鄭 斌 廖增梁

黨的十九大報告提出了“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權,探索建設自貿港”的擴大開放思路。2018年4月13日，在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。

中國特色自貿港建設聚焦于“特色”二字，體現為建設什么樣的自貿港、如何建設自貿港的問題。在建設“什么樣”自貿港這一問題上，《中國(海南)自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）已給出了初步的構想，但在“如何”建設方面，學術界和實務界仍處于“逐步探索”的過程中，并沒有形成相對成熟的結論。本文試圖對這一問題進行分析探討，以期形成有益的參考。

一、四大國際自貿港發展路徑

典型的國際自貿港如鹿特丹、迪拜、新加坡、香港等。這四大自貿港獨特的自身稟賦和比較優勢，使各自發展路徑不盡相同。鹿特丹港的發展得益于其面向歐洲內陸市場的地理環境以及優良的港口基礎設施。大航海時代鹿特丹港就是荷蘭的重要貿易中轉地，20世紀初形成了面向西歐的轉運港口和工業中心。港區發展了包括煉油、船舶制造、石化加工、鋼鐵、食品加工和機械制造等臨港工業，形成了向城市延伸的港口產業鏈和臨港工業體系。21世紀以來，鹿特丹港大力發展以物流業為主導的第三產業，形成航運、加工制造和物流協同的港口發展模式。在管理模式上，鹿特丹港采用產權和經營權分離的方式，港區的基礎設施歸鹿特丹市政府所有，鹿特丹港務局負責港區和工業區的管理、經營和開發。

香港與鹿特丹的地理環境極其相似，香港面向中國內陸，對接內地需求，具有銜接內外的區位優勢。20世紀50年代，香港在大量資金、充裕的勞動力以及“最惠國待遇”和“英聯邦成員”政策支持下，大力發展加工工業。20世紀80年代后，在改革開放的帶動下，由于內地工業發展滯后且成本優勢突出，香港將勞動密集型產業向內地轉移，專注于發展金融、地產、物流、通訊等產業。產業轉移形成了以香港為增長極的區域產業梯度分布。近年來，隨著內地經濟迎頭趕上，香港和內地的發展落差逐漸縮小，產業梯度效應逐漸減弱。當前，香港在立足服務業優勢的基礎上，推動環保產業、檢測認證、醫療服務、教育服務、文化及創意產業、創新與技術產業的發展，力圖占據產業新高地。在管理模式方面，香港采取的是政企混合型的管理模式。香港政府負責自由港區的整體規劃管理，在政府層面的管理框架構建完成后，具體的操作事項主要由私營企業負責執行。

與上述自貿港相比，新加坡自貿港的區位優勢最為突出。早期新加坡是以轉口貿易起步，20世紀60年代開始發展以加工制造業為主的進口替代工業，并建立了當時最大的裕廊工業區。進口替代工業化政策使新加坡形成了以制造業為支柱的合理產業結構，并帶動了對外貿易、交通運輸、金融業以及旅游業的發展。由于新加坡周邊市場容量較小，缺乏充足的發展腹地。1967年底，新加坡轉而實行面向出口的工業化政策，著力發展出口工業。20世紀80年代，新加坡政府重點發展高新技術產業，推動服務業發展和向外輸出。發展至今，新加坡自貿港已形成集轉口貿易、加工制造、高新技術、現代服務業的多層次產業體系，成為具有強大輻射力的區域經濟中心。管理模式上，新加坡采用行政與港務企業分離的分工負責制。政府部門負責園區的規劃和外資企業的引進，非政府部門具體負責園區的開發事項。

迪拜自貿港位于阿聯酋，自然資源相對單一。作為重要的交通樞紐，迪拜利用優越的地理條件發展轉口貿易來促進經濟發展。20世紀70年代，在石油收入支持下，迪拜大力推動港口等基礎設施建設，并于1985年建立迪拜自貿港。由于阿聯酋市場空間較小且產業結構單一，迪拜自貿港著力推動外向型經濟及非石油經濟發展。目前迪拜一共有23個自由貿易園區，涉及到工業、物流、文化傳媒、ICT、金融、航空、教育、科技等諸多領域。在管理模式上，迪拜實行政企合一的運營和管理機構。迪拜港務局執行政府職能，管理加工區一切事務，承擔功能區的基礎設施建設和港口發展工作。

總結四大自貿港的發展經驗，區位優勢是自貿港起步的先決條件。在產業發展方面，鹿特丹港主要以臨港工業為主導，構建航運、工業和物流三者協同的產業結構。相比之下，香港、新加坡和迪拜產業發展方向更偏向于多元化的服務業和高新技術產業，這種差異主要源于政府主導力、自身稟賦和區域產業分工；在市場環境方面，荷蘭和香港內靠龐大的市場，發展空間大。相比之下，新加坡和迪拜內部市場較小，兩地發展過程中均采取外向型經濟發展方向；在管理模式上，鹿特丹港和新加坡都采用了政府立法規劃、機構投資開發的分工方式，在港區管理上更趨市場化。香港采取政企混合管理方式，向私企部分讓渡經營權。迪拜則由于政府主導 投資的需要，采取政企合一的管理模式。

二、海南自貿區（港）的發展路徑分析

本部分從海南的發展基礎和比較優勢入手，通過對比國際自貿港的發展經驗，分析海南自貿區（港）建設中存在的優劣勢，探尋適于海南的特色發展路徑。

（一）海南自貿區（港）發展基礎和比較優勢

海南區位優勢不突出，貿易基礎相對薄弱。相比于四大國際自貿港，海南區位優勢并不突出，這使得海南轉口貿易發展基礎相對薄弱。而由于本島產業發展相對滯后，與北部灣次區域的產業合作度偏低，島內內需不足使得對外貿易發展受到制約。據統計，2018年海南進出口總值僅占全國的0.27%，低于4個沿海自貿區所在地天津（2.7%）、上海（11.2%）、福建（4.1%）、廣東（23.5%）。而在面向東盟貿易中海南僅占全國的0.51%，為近鄰廣西的十分之一。除此之外，海南港口發展同樣滯后，吞吐量在中國大陸排名19位，全球排名94位，偏弱的港口基礎和貿易條件極大地限制了海南貿易的發展活力。可以說，依托于轉口貿易重點發展臨港工業的一般路徑并不完全適用于海南自貿區（港）的發展，海南的建設需另辟蹊徑。

資源稟賦獨特，產業發展路徑具有較強的特殊性。海南地域廣闊、氣溫光照充足、動植物資源豐富，在熱帶農業、藥物種植、旅游、海洋等相關產業具有先天的比較優勢。而島內礦產資源儲量較低，采礦冶煉等工業的規模較小。同時，由于早期海南基礎設施薄弱、人力資源匱乏且本地市場較小，加工制造業發展相對滯后，臨港工業發展基礎更為不足。二產發展滯后塑造了海南一三產業主導的產業結構，也導致海南經濟規模總體偏低的現狀，這與國內自貿區的產業發展基礎存在明顯差異。《總體方案》提出海南要以“旅游業、現代服務業、高新技術產業”為主導，而不以“加工制造”為重點，這一定位精確對接海南稟賦特征和發展基礎。需要考察的是，海南的“現代服務業、高新技術產業”與脫胎于良好工業服務業基礎的國內自貿區并不相同，其產業升級的路徑必然帶有顯著的獨特性。

周邊自貿區（港）優勢明顯，一定程度擠壓了海南的發展空間。當前周邊已有廣東自貿區、香港自貿港、新加坡自貿港。這些自貿區（港）產業基礎好、發展程度高，其中廣東和香港已成為輻射我國華南和東南亞的區域經濟增長極。相比之下，海南自貿區（港）建設起步較晚，發展水平相對較低，在馬太效應的影響下，人才、資金等資源會向成熟自貿區（港）集中，先發優勢會對海南產業發展形成擠壓。可以說，目前海南沒有時間和空間去復制新加坡、鹿特丹的發展軌跡，海南后發優勢的建立需要另辟蹊徑。

西南腹地廣闊且增長極缺位賦予海南巨大的發展機遇。與香港和鹿特丹區位特征相似，海南具有廣大的發展腹地。從廣西北部灣城市群看，海南自貿區（港）設立可以直接帶動城市群貿易和產業發展，形成北部灣開放發展的窗口。同時，海南的產業布局以高附加值第三產業為主，其與以重工業和加工工業為主的北部灣地區形成錯位發展，彌補了北部灣地區產業層次低的不足。從我國西南地區發展來看，海南自貿區（港）可以占據價值鏈上游，形成區域新的增長極。廣西雖然作為我國西南唯一具有出海港的省份，但由于其產業發展層次和階段與西南諸省發展階段相近，互補性小，不具備成為區域增長極的條件；而西南地區經濟重鎮成都和重慶，其地理位置不具備面向東盟的區位優勢，無法作為輻射東南亞和西南的增長極。另外，東部珠三角對我國西南地區的經濟帶動效應十分有限，雖然兩者地區存在產業發展梯度，但珠三角外圍區域與西南地區產業階段較為相似，存在地區間直接競爭。如果海南自貿區（港）能有效發揮后發優勢，可以彌補地區經濟增長極的空缺，優化整合地區市場，推動域內產業良性互補發展。可以說，西南腹地為海南自貿區（港）發展提供了廣闊的縱深。

（二）海南自貿區（港）的發展路徑選擇

由上述分析可以看到，海南自貿區（港）發展基礎和比較優勢較為特殊，在探索發展路徑中需找準海南發展定位，明晰發展思路。首先，依托獨特的資源稟賦發揮比較優勢，加快發展現代農業、藥物種植、旅游、海洋等比較優勢突出的產業，通過科技創新、產業鏈延伸等方式提高產業附加值。其次，由于港口基礎薄弱且島內產業分布分散，自貿港建設不能完全依賴于港口和臨港產業的發展。港口驅動的發展模式必須向港口和產業雙輪驅動的模式轉變。再次，海南產業基礎薄弱，周邊競爭環境激烈，要形成后發優勢必須加快產業轉型升級。這就需要海南加大基礎設施投資和政策優惠力度，通過政策和投資雙輪驅動加速資源向海南集聚，實現產業的躍遷式發展。其后，海南自貿區（港）能否成功取決于是否形成強大的區域輻射力。這要求海南在經濟上與泛北部灣、西南地區甚至東南亞地區深度融合，主動占據價值鏈高端，實現地區產業的錯位互補發展。最后，鑒于現階段海南的發展基礎和比較優勢，自貿區（港）后發優勢需建立在政府強有力的資源調動能力和發展規劃能力之上。港區的管理應采取政府主導下政企合一的管理模式，這與迪拜經營管理上具有一定的相似性。

綜上所述，海南自貿區（港）的建設路徑可以總結為政府主導下的港口和產業雙輪驅動、政策和投資雙輪驅動。只有形成港口和產業相互依托、相互促進，政策和投資相互支撐、協力共進的發展局面，海南經濟才能實現躍遷式發展。

三、海南自貿區（港）的建設思路和重點

圍繞上述發展路徑，對海南自貿區（港）的建設思路和發展重點進行梳理，提出了相關政策建議。在產業發展方面，要立足基礎設施先行的建設思路，著力提升港口貿易實力和園區發展水平；大力發展適于海南的現代金融服務業和高新技術產業，推動島內產業升級。在制度方面，要實行政策先行，優先推動人才政策落地，逐步推進投資貿易和金融的開放，伴隨著自貿區（港）經濟和產業的發展，形成全面開放的政策體系。

（一）自貿港建設要基礎設施先行

海南基礎設施相對薄弱，推動基礎設施建設先行是拉動貿易發展、產業投資、人才集聚的重要之舉。港口建設是海南自貿區（港）建設的首要環節，優先建設港口基礎設施，重點建設洋浦港這一主要對外港口。除港口外，航空和高速也是連接島內外重要媒介，海南需著力推動海口機場改擴建、三亞新機場的建設、瓊州海峽通道等重大交通基礎設施建設。其次，由于海南產業布局分散，自貿區建設前中期更多是以分散式的園區或特色功能區的形式存在，因此道路和園區等基礎設施是海南自貿區（港）建設的重點。最后，信息基礎設施是海南建設的必要環節，島內數字化建設有賴于良好的信息環境。

（二）金融業是海南發展現代服務業的核心

海南由于獨特的資源稟賦和產業結構，其難以依托于第二產業形成配套的生產性服務業，因此發展貿易和金融業是海南服務業的主攻方向。在貿易方面，除推動基礎設施建設、加大政策優惠和通關效率外，金融服務水平的提升對貿易發展至關重要。此次《總體規劃》提出“不以轉口貿易為重點”，將離岸貿易作為發展的主要方向，這一思路更加凸顯出金融（離岸金融）支持的重要性。在金融業方面，除貿易金融外，基礎設施投資和產業投資都離不開金融業的有力支持。優先發展金融業、推動金融政策開放是自貿區（港）建設的關鍵之舉。可以說，金融先行是海南“政策+投資”驅動的必然選擇。

在金融業態選擇上，海南要立足于自貿港發展特色，優先發展航運相關特色金融，如航運保險、融資租賃、貿易融資，重點發展離岸金融相關業務，助力自貿區（港）貿易的蓬勃發展。其次，海南要著力推動要素交易的發展，如期貨交易所、保險要素交易平臺、知識產權交易平臺等，圍繞交易平臺推動相關金融業務的發展。再次，海南要著力發展綠色藍色金融，吸引金融資源向綠色新興產業和海洋產業集聚。最后，最為重要的是發展跨境金融，海南在政策上具有先行先試的優勢，在立足開放的政策目標下，海南要在跨境結售匯、跨境投融資方面早下功夫、下大功夫，構建具有影響力的區域金融市場。

（三）以“智力輸出”形式發展高新技術產業

海南本島產業規模較小，原料和市場兩頭在外，發展高新技術產業中的加工制造環節難度較高。因此海南在產業發展上要借鑒以色列發展經驗，聚焦于“智力產出”這一途徑。在產業選擇上，優先發展島內特色產業。利用好地區自然資源稟賦，加大對農業育種、海洋油氣勘探、深海探測、醫藥種植等產業的研發投入力度。在引進高新技術產業方面，海南要著力發展綠色低碳、與其他地區互動性高的產業，如IT、新能源產業等；在成果輸出上，政府要大力發展知識產權交易平臺，促進知識產權保護和市場化交易，推動智力成果的輸出。

（四）政策先行的要點是人才政策先行

除了“資本”（“金融先行”）和“技術”（“智力產出”）外，“人力”是海南經濟增長另一個不可或缺的核心要素。當前，海南人口規模較少且高素質人才匱乏，因此政策需要優先解決人才短缺問題①2018年5月海南先期推出《百萬人才進海南行動計劃（2018—2025年）》。。海南的人才政策首要解決事業發展問題，通過招商引資、平臺建設等舉措，打造一批優秀企業、科研機構、創業平臺吸引人才來島。其次是解決人才激勵和保障問題，在成果獎勵、薪酬補貼、子女上學、配偶就業、住房落戶等方面給予政策優惠。最后要加強島內人才培育，加大在教育和科研資源上的投入，加大對培育人才的獎勵力度。只有通過人才集聚，實現“智力”引領，自貿區（港）才能實現飛躍式發展。

（五）投資自由化便利化是自貿區（港）政策的核心

在“政策+投資”雙輪驅動下，“政策”和“投資”的核心交匯點是投資自由化便利化。國際自貿港已基本實現產業投資、出資比例的無限制（除少數限制行業），并且對投資企業實行備案管理。相比之下，海南產業準入，以及外資產業準入和投資股比仍存在較多的限制。在投資驅動的路徑下，海南需加大負面清單的削減，在《總體方案》規劃下有選擇地放寬產業準入目錄；踐行內外資一致的原則，對外資企業實行準入前國民待遇和備案管理，加大重點產業領域的開放，加快放開投資股比限制，激活外資投資活力。

結 語

中國特色自貿港建設是一個復雜的系統工程，本文系統總結了國際自貿港發展經驗，分析海南自貿區（港）的比較優勢和發展環境，提出了海南特色的發展路徑和建設思路。筆者認為，海南在實現追趕超越的過程中，要充分發揮基礎設施投資和政策開放的引領作用，協調好港口發展和產業發展的關系，實現“投資+政策”“港口+產業”的雙輪驅動。未來隨著海南自貿區（港）發展更加成熟，發展模式和管理方式都要隨著發展的需要而不斷調整，只有持續深化體制機制創新才能推動中國特色自貿港建設穩步向前。