深化區級紀檢監察派駐機構改革路徑探析

【摘要】派駐監督是上級紀委對下級黨組織進行監督的一種方式，是黨和國家監督體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視派駐監督工作，對派駐機構建設進行了重大改革。2015年，上海市按照中央統一部署和中央紀委的工作安排，結合本市具體情況，制定出臺了《關于加強市紀委派駐機構建設的意見》，實現了派駐的全覆蓋。目前，在市一級層面上，上海已經進行了派駐機構改革實踐，積累了豐富的經驗；但是在區一級層面上，浦東、長寧等區雖然進行了派駐機構改革，仍有部分區改革進程緩慢。文章擬通過對多個縣地兩級派駐機構改革機制的創新方式進行分類整理，探討其改革經驗，以便為深入推動上海區級紀檢監察派駐機構改革提供借鑒。

【關鍵詞】紀檢監察；派駐監督；“駐巡結合”；清單化管理

【中圖分類號】D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2019）17-0029-05

作為中央的頂層設計之一，紀檢監察派駐機構改革仍然處于持續推進的進程中，這既與深化政治體制改革的大環境有關，也與中央到地方以及社會各方對反腐敗工作的高度關注相契合。也正因為紀檢監察派駐機構改革還在進行中，學術界對于各地紀檢監察派駐改革的關注和研究也比較有限，且多數研究成果還只是從改革的必要性和改革方向等方面進行論述，缺乏對地方紀檢監察派駐機構改革工作機制的深入探討。

一、既有研究及其局限

隨著國家監察體制改革的深入發展，學術界對于紀檢監察派駐監督制度的研究成果越來越豐富，主要集中在以下兩個方面：

一是關于派駐機構職能定位研究。科學合理的職能定位直接影響派駐機構能否有效發揮監督作用。因此，為了適應國家反腐的新形勢和新要求，學者們圍繞著“紀檢監察派駐機構職能應是預防還是治療”展開討論，且基本上取得了一致的看法。絕大部分學者都認為紀檢監察派駐機構要有別于其他反腐敗部門或者監察機關，應該承擔預防（監督檢查）為主的職能。

二是關于派駐模式研究。盡管黨中央對紀檢監察派駐機構建設作出了統一部署，但由于各地的實際情況不同，因此派駐改革的具體模式也不盡相同，存在著“點派駐”“片派駐”和“點面結合”三種模式，這為深化紀檢監察派駐機構改革提供了選擇空間。通過對比分析，學者們基本上都認為“點面結合”的派駐改革模式雖然出現得最晚，但會成為派駐機構統一管理改革的新方向。

事實上，黨的十九大對《中國共產黨章程》的修改與十三屆全國人大一次會議新通過的《中華人民共和國監察法》的實施，都對深化紀檢監察派駐機構改革提出了更高的要求。據此，學者們在研究中也看到了紀檢監察派駐機構改革實踐中仍存在著依據不明、權限不清、監督不夠等問題，并提出要強化紀檢監察派駐主體法治化思維、明晰紀檢監察派駐機構監督對象與加強對紀檢監察派駐機構的監督等建議。

基于此，本文主要通過對多個縣地兩級派駐機構改革工作機制的分類分析和探討，為上海各區進一步深化派駐機構改革進行路徑優化思考。

二、黨的十八大以來派駐改革全覆蓋概況

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，通過深化黨的紀律檢查和國家監察體制改革，形成了紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督“四個全覆蓋”的權力監督格局。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了全新的改革要求。2014年12月，中共中央辦公廳印發《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，為派駐機構改革提供了指向標。2015年3月，經黨中央審批同意，中央紀委在中央辦公廳等中央和國家機關新設7家派駐機構，邁出了新時期派駐全覆蓋改革的重要一步。2015年11月，中共中央辦公廳印發《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》的通知，決定中央紀委共設立47家派駐機構，綜合派駐27家，單獨派駐20家，實現了對139家中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋的改革目標。2018年11月，中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，對改革派駐機構領導體制、完善派駐監督工作機制、拓展派駐全覆蓋范圍、提高派駐監督全覆蓋質量等作出全面部署，為推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展提供有力保證。

在派駐機構的制度架構中，派駐機構分為中央和地方兩個層面，共同構成我國權力監督制約體系的重要環節。

作為改革開放的排頭兵和創新發展的先行者，上海市早在2015年就出臺了《關于加強市紀委派駐機構建設的意見》，全面落實市紀委向市級機關各單位派駐紀檢機構，共設置46個派駐紀檢組，采取單獨派駐和歸口派駐兩種派駐形式，共監督131家市級單位。2018年3月，上海市監察委員會正式掛牌成立，派駐紀檢組更名為派駐紀檢監察組，被賦予了一定的監察職能。2018年12月，上海市出臺了《上海市紀檢監察派駐機構改革方案》，這是上海市深化派駐機構改革的重要標志，進一步明確了派駐紀檢監察組的工作職能。

同時，上海各區也紛紛推進派駐機構改革試點工作。浦東新區紀委按照區委印發的《浦東新區關于開展派駐紀檢機構試點工作的方案》，于2016年率先在國資國企領域開展紀檢監察派駐機構試點工作，這標志著浦東新區紀檢監察派駐機構改革進入了實質性運行階段。經過試點，浦東新區取得了豐富的、可復制的派駐機構改革的實踐經驗。

2018年年初，長寧區紀委也積極探索了派駐機構改革實踐，組建區紀委第一派駐紀檢組，對6個處級部門及其下屬單位進行綜合派駐；同年，松江區紀委、監察委也通過綜合派駐的方式組建了6個派駐紀檢監察組，對區級黨和國家機關實現了派駐監督全覆蓋的目標。

在上海市區兩級積極推進紀檢監察派駐機構改革試點的同時，全國其他地方也先后開始改革探索。

三、地方紀檢監察派駐機構改革模式分析

為了深化紀檢監察派駐機構改革，各地結合當地情況，先后從多個層面進行了紀檢監察派駐改革工作方式方法上的創新，以提高監督質量與效果。為了對地方紀檢監察派駐機構改革創新機制進行深入研究，本文選取了多個縣地兩級紀委監委進行派駐改革的案例進行解析，試圖歸納分析機制創新的幾種類型。案例中存在著多種派駐機構改革創新方式并進的情況，為了更加直觀地分類整理，本文根據各地政府官網發布的消息來確定該地派駐改革創新方式，以此來劃分不同創新方式的類型。

本文將所選取的多個地方案例創新方式根據其派駐特點，劃分為派駐與巡察監督雙向聯動、清單化管理、部門協作聯動、優化派駐機構人員隊伍、健全工作機制、搭建大數據平臺等六類模式，并結合具體案例，重點介紹和分析派駐與巡察監督雙向聯動、清單化管理、優化派駐機構人員隊伍等三種模式的具體做法，為上海區級紀檢監察派駐機構改革提供優化路徑。

1.派駐監督與巡察監督雙向聯動模式

派駐監督與巡察監督雙向聯動模式的重點是加強派駐機構與巡察小組對接力度，實現兩種監督方式信息互通，從而形成監督合力，發揮1+1>2的監督優勢。

江蘇省連云港市連云區紀委監委是采用這種模式的典型代表。通過將派駐監督與巡察監督相結合，連云區紀委監委形成了派駐與巡察信息互通、工作互動的全過程配合監督的局面。巡察前，派駐機構通過調研了解派駐單位的情況，幫助巡察組能夠在短時間內掌握情況、找準問題；巡察中，派駐機構參與巡察組專題會議，挖掘問題原因，配合制定整改方案、細化整改措施；巡察后，派駐機構動態跟蹤整改工作開展情況，及時與巡察組反饋。

應該說，派駐監督與巡察監督相結合而形成的雙向聯動監督模式，能夠有效發揮派駐監督與巡察監督各自的優勢，做到了在監督全過程中，紀檢監察組與巡察組彼此之間的密切互通：在巡察前，了解被巡察單位情況；在巡察過程中列席相關會議；在巡察后，動態跟蹤整改情況，做好情況反饋的“監督員”，把派駐機構打造成“常駐”的巡察組，有效發揮了派駐機構“派”的權威與“駐”的優勢。

2.清單化管理模式

清單化管理模式主要是通過制定多項清單，以指導具體派駐工作。其中，制定“任務清單”的目的主要是為了明確派駐機構的職能，突出主體責任，同時也保證派駐工作有據可依，照單履職，如江西省瑞昌市和內蒙古自治區赤峰市敖漢旗就采用的這種做法。

江西省瑞昌市建立了派駐機構“任務清單”，用清單的方式細化責任內容，將派駐機構具體工作內容細化為履行監督責任、受理信訪舉報、處置問題線索等12項具體工作內容。同樣，內蒙古自治區赤峰市敖漢旗紀委監委詳列“任務清單”，列出6大類重點工作清單，進一步界定派駐紀檢監察組工作范圍。

制定“任務清單”能夠明確監督主體職能，為派駐機構履職提供“業務表”，實現清單化管理。但清單化管理模式要取得良好的監督效果，就必須在實際操作中避免出現工作僵化、死板以及工作模糊地帶和空白區。

3.優化派駐機構人員隊伍模式

加強派駐機構隊伍建設，培養一支堅持原則、精通業務的派駐紀檢監察干部隊伍，對全面提高監督工作水平，深化紀檢監察派駐機構改革發揮著重要作用。

重慶市榮昌區紀委監委結合實際，出臺考核管理辦法，主要考核派駐機構與巡察機構的專兼職干部，按區管干部與一般干部兩個層面分別進行考核，考核分值為100分，日常考核、工作實績考核以及民主測評分值分別占20%、70%、10%。

制定科學合理、客觀公正的考核辦法，目的是為了引導和激勵紀檢監察派駐干部盡職盡責。在完善考核辦法的同時，榮昌區紀委監委也注意加強派駐機構人員的全面培訓。

四、上海區級紀檢監察派駐機構改革的路徑優化

各地所進行的派駐機構改革模式創新，雖側重點不同，但目的一致，都是為了能夠有效提高派駐監督的有效性，這些都為正在推進中的上海區級紀委監委派駐機構改革提供了有益借鑒。本文認為，上海區級紀委監委應積極吸取兄弟省市的一些有益做法，進一步深化派駐機構改革，提升監督實效。

1.探索“駐巡結合”新方法，形成監督合力，發揮派駐優勢

健全工作機制、完善配套制度是任何一項改革真正成功的關鍵。上海區級紀檢監察派駐機構可以考慮進一步拓寬工作思路，著力構建派駐、巡察有機聯動的新模式。巡察與派駐監督相比，雖然各自的監督主體不同、分工不同，但是可以實現互補，嘗試建立“巡察前調研、巡察中聯動、巡察后跟蹤”的有效機制，將派駐監督與巡察監督有機融合，從而實現派駐“探頭”作用與巡察“利劍”作用有機結合，形成黨內監督合力，以充分發揮“派”的權威和“駐”的優勢。

首先，構建巡察前聯合調研機制。在巡察工作正式開展之前，可由派駐紀檢監察組聯合巡察組對被監督單位進行先期調研工作，對單位的重點工作、廉政建設等方面工作進行全面排查，做到心里有數，精準監督。

其次，構建巡察中雙向聯動機制。在巡察工作正式開展的過程中，派駐紀檢監察組要協助好巡察小組，可嘗試安排派駐人員輪流參與巡察工作，能增加巡察力量，讓監督更有效力。在此過程中，派駐紀檢監察組與巡察組人員應保持密切的雙向的聯動與配合，派駐人員可列席巡察組召開的專題會議，對發現的問題要第一時間與巡察組反饋，做到信息互通。

最后，構建巡察后整改跟蹤機制。派駐紀檢監察組可根據巡察組的反饋意見，進行動態跟蹤，主要對所駐單位的整改落實情況進行檢查，實時跟蹤整改進度，及時將整改情況反饋給巡察組。在巡察工作中要充分發揮“駐”的優勢，搭建起派駐與巡察雙向監督機制，將派駐機構打造成一支常駐的“巡察組”。

2.實行清單管理，理順工作關系，找準職能定位

科學地理順派駐機構與駐在單位的工作關系，能夠推進紀檢監察派駐機構改革的進一步深入。全面落實黨的十八屆三中全會提出的黨風廉政建設責任制的具體要求，紀檢監察派駐機構要找準自身定位，正確處理主體責任與監督責任之間的關系，明確主業職能，聚焦中心任務，其首要任務是監督所駐單位領導班子，落實全面從嚴治黨主體責任，履行對所駐單位的監督責任。

建議上海區級各派駐紀檢監察組在廣泛征求意見和深入調研的基礎上，結合派駐工作的實際情況，出臺工作“責任清單”，貫徹落實黨風廉政建設工作中黨委主體責任和紀委監督責任，界定派駐紀檢監察組與所駐部門各自的工作職能范圍，通過責任清單的形式將職能任務一一列出，細化成文，集中精力，打造監督執紀問責網絡，強化監督執紀問責效能。

3.加強隊伍建設，提高業務水平

打鐵還需自身硬，紀檢監察干部沖鋒在反腐敗工作的第一線，承擔著重要的職責。打造一支具有責任擔當、堅定政治立場、業務水平高的紀檢監察干部隊伍，對于深化紀檢監察派駐機構起著重要的作用。

首先，從人才的供給層面，在適應紀檢監察工作新要求的背景下，上海區級紀委監委要進一步整合人才資源，嘗試建立紀檢監察工作后備人才庫，通過讓后備人才到實務部門掛職鍛煉的方式，提前接觸紀檢監察工作，加強對后備人選的綜合培養，為紀檢監察派駐機構提供充足的優秀人才。

其次，從人員的業務培訓層面，區級紀委監委應注意組織派駐紀檢監察組成員學習培訓，提升其履職能力，保障紀檢監察派駐機構職能充分有效的發揮。可采用集中培訓、內部輪訓、專題培訓等多種方式，做到培訓范圍全覆蓋，尤其注重對新入職的紀檢成員的引導與培訓，幫助他們系好入職的“第一顆扣子”。

最后，從紀檢成員的保障層面，制定公正、科學的績效考核機制，客觀公正地對派駐機構與干部作出評價，避免出現不作為的消極心態，量化考核標準，完善獎懲機制，增強派駐紀檢監察組成員的榮譽感，充分調動干事熱情。

在全面從嚴治黨的大背景下，紀檢監察派駐監督因其制度特色，對加強黨內監督發揮著重要的作用。本文在對多個地方改革模式進行分類分析，并對派駐與巡察監督雙向聯動、清單化管理、優化派駐機構人員隊伍等三種改革模式進行概括分析的基礎上，認為上海區級紀檢監察派駐機構改革應借鑒其他地方的有益經驗，從“駐巡結合”“清單管理”“人才培養培訓”等方面深化改革探索，進一步提升改革實效，全面落實紀檢監察派駐機構改革的新要求。

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【作者簡介】李璞男，同濟大學政治與國際關系學院碩士研究生。研究方向：中外政治制度。