長江經濟帶生態環保警察工作的現狀及發展策略

朱桉毅

摘要：在簡述課題研究的背景及意義的基礎上，以黃石市、宜昌市和重慶市為例，分析了長江經濟帶生態環保警察機構建設的現狀，認為存在的主要問題是環保警察設立尚無法律依據、職權不明、保障機制不健全，以及生態環境類案件立案、調查、取證難，提出了完善相關法律法規、明確環保警察的職責、完善環保警察工作制度的發展策略。

關鍵詞：生態環保警察;長江經濟帶;環保+警察;環境保護

中圖分類號：D922.68 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）13-0036-03

長江經濟帶的發展離不開良好的生態環境，生態環保警察的出現，切實解決了一些難題，也暴露出了一些問題。如何整合長江經濟帶的環保警察力量，為長江經濟帶的可持續發展提供保障，是當下應該深入研究的現實課題。

一、研究背景及意義

（一）我國生態環境保護形勢嚴峻

近年來，在我國經濟高速發展的同時，以犧牲環境為代價換來的GDP增長問題不容忽視，生態環境保護形勢嚴峻。對于那些作案潛伏期長、隱蔽性強、牽涉范圍廣的環境犯罪案件，傳統環境行政執法部門職能作用發揮受限，存在執法不嚴、以罰代刑的問題，大多對涉事企業人員處以行政拘留或罰款，不能達到有效的教育、懲治、預防效果。

黨中央、國務院對環境污染治理高度重視，習近平總書記在十九大報告中將“污染防治”列為三大攻堅戰之一，從云南滇池的污染治理、長江流域的排污工廠治理到陜西秦嶺的違規別墅查處，環境治理被提上重要議程。

（二）長江經濟帶環境污染問題不容忽視

2016年1月，習近平總書記在重慶召開發展長江經濟帶座談會時提出“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”的重大戰略思想。2018年4月，習近平總書記在武漢召開深入發展長江經濟帶座談會，并強調推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略。

時隔兩年，習近平總書記兩度造訪長江流域，一盤長江經濟帶的大棋已悄然布下。從發展長江經濟帶，到深入發展長江經濟帶，凸顯了長江經濟帶的重要戰略地位。以污染治理為重點的環保工作也在有效推進，保障飲用水安全、非法采砂專項整治、“斷腕”關停高風險工廠，應該說取得了階段性成果。但由于環境污染問題成因復雜、治理難度大，環保面臨的阻力也越來越大，原有的傳統治理模式難以滿足現實需求，需要創新環境污染治理模式，為長江經濟帶可持續發展保駕護航。

（三）各地環保警察機制尚無統一標準

目前，我國已有多省市實行了環保警察機制，其目的是創新環保執法模式，遏制、打擊環境違法犯罪行為，但其在名稱、職能、執法裝備、聯合執法機制等方面尚無統一標準，根本原因在于各地的實際情況各異，環保需求不同，全國沒有建立起統一的環保警察制度。

上表為筆者收集數據整理而成，從環保警察成立時間及名稱中便可反映出各地的差異。昆明是我國最先成立環保警察機構的，首先探索“環保”+“警察”聯合執法方式。隨后，河北省成立了我國首支省級環境安全保衛總隊。在北京市，環保警察有關總隊還承擔著食品藥品犯罪偵查和旅游安全保衛的任務。而在湖北宜昌，環保警察支隊的名稱簡單明了，任務清晰明確——切實維護好屬地長江流域的生態環境。

（四）研究意義

一是法律意義。根據文獻資料顯示，部分發達國家在生態環保警察領域的研究已有很大進展，基本形成完整的法律體系，有助于將環保執法與刑事司法有效對接。早在上世紀九十年代初期，德國就已經將環境保護的內容寫進《基本法》，為其建立生態環保警察提供了強有力的法律后盾。目前我國法律對“環保警察”的解釋和界定存在含糊不清的現象，出現了環保行政部門和公安機關管轄權不明確的問題，影響著生態環保警察執法效力。探索“環保+公安”的未來發展策略，挖掘支撐環保警察執法的法律力量，對于健全環保執法機制有著重要的意義。

二是現實意義。目前，我國的生態環境問題不容忽視，其背后的原因更是復雜多樣。城市化進程的速度日益加快固然是難以避免的客觀因素，但某些非法企業追求高利潤低成本而導致的環境污染，則是生態環境問題的根源所在。因此，要想有效遏制此類違法犯罪行為，成立生態環保警察機構則是勢在必行，那么“如何設置”便成了值得研究的內容，分析生態環保警察機構設置及建設的可行性及其必要性，對于確保其職能作用正常發揮具有現實意義。

二、長江經濟帶生態環保警察的現狀

公安部有關領導和長江經濟帶屬地黨委、政府對該區域生態環保問題高度重視，長江經濟帶率先開始探索生態環保警察機制，取得了一定的成效。筆者從中挑選黃石市、宜昌市和重慶市這三個典型，來分析長江經濟帶生態環保警察的現狀。

（一）黃石市生態環保警察現狀

黃石市環境保護警察支隊于2013年正式成立，警力來源于公安機關刑事偵查、經濟偵查、禁毒等一線辦案部門。在黃石市機構編制委員會文件《關于成立環境保護警察支隊的通知》中，明確環保警察支隊為該市公安局正科級內設機構，核定領導職數1正1副，支隊長高配副縣級，所需10名編制從市公安局政法專項編制總量內調控。環保警察支隊受市公安局的直接領導，和市環保局是協作關系，關于案件中的鑒定工作，如提取、判定有毒物質等，均由環保局負責。

黃石市環保警察支隊成立僅兩個月，便破獲刑事違法案件4起、行政違法案件1起，刑事拘留14人，行政拘留1人，依法逮捕犯罪嫌疑人2名，為長江經濟帶生態大保護做出了貢獻。

（二）宜昌市生態環保警察現狀

2017年8月，湖北宜昌市成立環保警察支隊，其隊員大都是工作經驗豐富的刑警。宜昌市公安局成立環境保護警察支隊后，各縣市區也相繼成立環保警察大隊。如宜昌市夷陵區成立的環境保護警察大隊，明確大隊行政編制12名，高配正科級大隊長和教導員各一名，同時各鄉鎮派出所明確1名警察為環保警察，力求推動環境保護行政執法與刑事司法的有效銜接，以更好地保護長江環境，守護三峽生態屏障。

截止到2018年底，宜昌各縣市區相繼成立環保警察大隊9個，共有專兼職環保警察110多人，偵辦破壞環境資源類刑事案件185起，刑事打擊處理犯罪嫌疑人263人，交上了一份漂亮的答卷。

（三）重慶市生態環保警察現狀

重慶市在2014年設立環境安全保衛總隊，下設辦公室、政工監督室、情報信息支隊、案件查處支隊，成立了環境犯罪偵查實驗室，配備了環境污染初查設備、無人機等裝備。總隊成立僅五年，便偵破有關環境犯罪案件近3000起，抓獲2300余名犯罪嫌疑人。

此外，重慶市積極落實《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，完善多部門之間線索通報、案件移送、資源共享和信息發布等工作機制，為環保警察開展工作保駕護航。

三、長江經濟帶生態環保警察面臨的問題

長江經濟帶率先探索生態環保警察工作模式，對環保執法起到了積極作用，但各地設置的環保警察模式仍存在差異，現階段尚無法在全國范圍內推廣，具體而言有以下幾方面的問題。

（一）環保警察設立尚無法律依據

現行《人民警察法》和《環境保護法》中均無環保警察制度設立的明確依據，因此各地在環保警察的機構設置、人員編制、職能任務、運行方式等方面不盡相同，導致環保職能部門與公安部門部分職權重疊、政府的監管存在真空地帶。

（二）環保警察職權不明

長江經濟帶環保警察主要有兩種工作機制，一種是公安機關派駐環保部門工作型，即公安機關提供人、財、物，由當地環保部門統一管轄。另一種是公安機關內設警種主導型，即在公安系統抽調精兵強將成立專門機構，配備專業設施，擁有環境犯罪偵查權、應急處置權、行政處罰權以及實行強制措施權。但無論是以上哪種工作機制，環保警察在執法時均存在管理職責不清、權力內容不明確等問題，影響著執法力度與效率。

（三）環保警察保障機制不健全

在人員配置上，長江經濟帶的大部分地方沒有為環保警察專門設置編制，而是在公安系統內部調整編制，這勢必影響環保警察的專業化發展。此外，環保警察因其執法特殊性，需要熟練掌握法律法規、偵查技術手段、化學物質知識等，而現階段長江經濟帶部分環保警察專業化程度有待提高，組建職業化、專業化的環保警察隊伍具有一定的困難。

在裝備保障上，一些地區的環保警察環保檢測儀器配備不足，而有些環境問題復雜多變，不能僅僅憑主觀感覺來判斷污染程度，需要依靠專業的設備檢測，例如自動監控、衛星遙感、無人機等先進設備和技術，需要利用這些來全面提升環保警察的專業執法能力。

（四）生態環境類案件立案、調查、取證難

在環境污染案件的立案上，根據我國的法律規定和司法實踐，刑事立案的材料來源主要有刑事被害人報案或控告、單位或個人的報案或舉報、其他行政執法機關移送的案件以及偵查機關自行發現的犯罪事實或者獲得的犯罪線索等。但環境污染案件大多沒有直接具體的被害人、群眾的舉報積極性不高、有的地方政府為追求經濟發展而偏袒污染企業等，再加上環境污染隱蔽性強、犯罪手段多樣化，偵查機關不易發現，導致連刑事訴訟的第一步立案都困難重重。

在環境污染案件的調查取證上，作案人犯罪手法隱蔽、作案地點偏僻、作案時間不確定，環保警察很難第一時間趕到現場獲取排污的直接證據，即使及時趕到現場，有些犯罪證據因其特殊性，無法有效收集、固定、提取。環保警察機構應規范調查取證過程，切實破解生態環境類案件立案、調查、取證難題。

五、長江經濟帶生態環保警察的發展策略

（一）完善相關的法律法規

一方面，要明確生態環保警察的地位、權限和義務，使其在法律的軌道上運行，另一方面，要增刪有關法條，加大對環境犯罪的追責范圍、懲處力度，確保執法的公正嚴明。筆者認為，單純地修改《環境保護法》和《人民警察法》，恐難以徹底解決環保警察面臨的法律困境。在適當的時候，可以制定《環保警察法》，對環保警察的體制模式和職責范圍進行系統性的規定。

（二）明確環保警察的職責

首先，要明確環保警察承擔環境刑事案件偵查的職責，如湖北宜昌市環保警察支隊的職責為“負責偵辦全市范圍內環境保護領域的犯罪案件，分析、研究環境犯罪特點和規律，制定預防、打擊對策”。環保警察根據《刑法》《刑事訴訟法》《環境保護法》行使偵查權來打擊環境領域的犯罪行為，鼓勵主動出擊尋找案源，發揮強制執行力的作用。

其次，環保警察要承擔環保行政執法的職責，根據相關法律法規對違法的單位或個人進行行政處罰，例如工廠違規排放廢氣污水、居民違規傾倒生活垃圾等，環保警察均可依法介入，以保護當地環境。在環境行政執法與刑事處罰的銜接上，有關部門要嚴格遵守《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，完善“環保+公安”聯動機制，推進信息共享平臺建設，提升環保警察綜合執法效能。

最后，環保警察還要承擔日常行政監管的職責，對重點場所進行日常監管，體現環境保護預防為主的原則。習近平總書記曾強調要全面提升防范應對各類風險挑戰的水平，增強工作預見性，提高對各種矛盾問題的預測、預警、預防能力。在環境風險防范問題上，環保警察可以運用特殊偵查手段，構建完善環境風險預警機制和行政監管機制。此外，環保警察還要配合相關行政執法部門開展聯合執法活動，形成污染防治的合力。

（三）完善環保警察工作制度

一是完善領導工作制度。明確各地黨政一把手為生態環保第一負責人，成立專項工作領導小組，如長江經濟帶環保領導小組、環保警察執法領導小組，充分發揮出其職能作用。

二是建立人員保障制度。當前社會分工越來越精細化，專業化、科技化、職業化是環保警察的發展方向。環保警察不僅要具備扎實的法學專業知識，還要掌握環境科學等工程科學知識。相關部門要組織人員到高校參加專業學習，大力培養既懂環保又懂辦案的復合型執法人員。從長遠來看，可由公安政法院校開設環保警察專業和相關課程，培訓專業人才，做好人才儲備工作，為提高環保警察執法隊伍的質量和素質奠定基礎。

三要建立裝備保障制度。隨著現代科技的發展，環境犯罪新手段層出不窮，在一些復雜、棘手的案件中，僅僅依靠傳統的警務設備很難及時破案，政府應投入資金用于環保警察專業設備的配備，以便執法人員能及時準確取證、調查、執法。

四要完善信息公開與監督制度。環保警察擁有一定的執法權力，也必然要受到相應的約束。環保警察不僅要增強守法、守規的責任和意識，也要自覺接受媒體和群眾的監督，讓權力在監督的陽光下運行，努力做到權用于民、情系于民、利謀于民。

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