農民工工資拖欠的法律救濟

楊鑫?吳振華

摘要：分析了拖欠農民工工資的現狀，認為其原因包括社會因素、企業違法用工特別是建筑行業的弊端以及農民工自身因素，進而提出完善解決拖欠農民工工資問題的法律保障措施，包括完善農民工討薪司法援助，鼓勵農民工積極申請支付令、快速化解糾紛，完善司法救濟程序等。此外，還從給農民工工資上“保險”、基金來源和管理、享受對象、法律責任等方面談了建立農民工工資保險制度的設想。

關鍵詞：農民工;工資拖欠;法律保障;司法救濟

中圖分類號：D922.51 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）13-0077-05

所謂農民工，又稱進城務工人員，是指戶籍地在鄉村，進入城區從事非農產業勞動6個月及以上，常住地在城區，以非農業收入為主要收入的勞動者。自改革開放以來，越來越多的農民工進城務工，為國家經濟建設做出了不可磨滅的貢獻，但由于用工制度與法律制度的不健全，拖欠農民工工資成為不容忽視的頑疾之一。雖然國家在立法與行政上采取了很多措施來解決這個問題，但實際結果卻并不盡如人意。本文就拖欠農民工工資的現狀和原因進行分析，并對如何實施法律救濟提出建議。

一、拖欠農民工工資的現狀

農民工，是伴隨著城鄉二元體制應運而生的廣大社會群體，也是我國特有的社會現象。狹義的農民工僅指背井離鄉外出進入城鎮的務工人員，他們主要從事第二、三產業，為城市產業化提供了豐富而廉價的勞動力。據國家統計局的有關統計，2017年我國農民工總量達到28652萬人，比上年增長481萬人，見圖1。①

從上圖可以看出，近年來我國農民工數量一直保持上升趨勢，數量龐大。據國家統計局統計，2017年農民工月均收入為3485元，比上年增長6.4%，這一數據從表面上看比較樂觀，但事實上，及時足額支付農民工報酬的企業單位少之又少。農民工工資被拖欠是目前面臨的一大突出問題，由這一問題引發了不少社會矛盾和糾紛。

農民工工資，是指農民工通過自己的勞動換取報酬，取得經濟回報的貨幣形式，農民工家庭的大部分生活來源是工資收入。改革開放以后，我國開始城市化進程，十四大以后，收入隨著社會主義市場經濟不斷深入和完善，城市化步伐逐漸加快，第二、三產業占據國民經濟的半壁江山。城市化的推進有一必備要素，那就是充足的勞動力。農民工進城務工本是企業和農民工各取所需的好事，但是由于種種原因，企業拖欠農民工工資問題層出不窮，特別是在建設領域，全國各地普遍存在拖欠農民工工資情況。

從圖2可以看出，在建筑業領域，拖欠農民工工資問題最為嚴重。由于建設行業的復雜性和主體的多元化，農民工很難按時領到應得的報酬。據一項數據顯示，建設領域拖欠農民工工資案件已占拖欠農民工工資案件的70%。這幾年，每逢年末，很容易爆發農民工討薪事件，農民工自身的私力救濟不但沒有結果，有的反而可能釀成悲劇。

二、拖欠農民工工資的原因分析

一切事物的存在和發展都有其原因，任何社會現象的產生和發展也有其根源和理由，農民工工資的拖欠問題也不例外。

（一）社會因素

首先，我國目前沒有形成統一開放、競爭有序的勞動力市場，缺乏健全的法律規制，為拖欠農民工工資問題埋下法律隱患。《中華人民共和國勞動法》第五十條規定：工資應當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資。當前我國社會主義市場經濟還不夠完善，社會正處于轉型時期。勞動力市場作為生產要素之一，關系到經濟發展和民生保障，但長期的二元經濟結構使上億進城農民工的合法權益難以得到保障。農民工進城以后，大部分是在盲目無序的狀態下找工作，缺少中介機構的正確引導，加之勞動力的供過于求，使農民工處于十分不利的地位，與企業和其他就業人員相比，屬于弱勢群體。雖然有的城市有勞務市場，但有的運行不很規范，沒有很好地發揮對用工單位的監督作用。由于法律規定和法律適用的力度薄弱，許多企業法律意識淡薄，違規用工、克扣工資得不到法律嚴懲，這就是拖欠農民工工資的社會根源。

其次，完善的社會信用體系尚未建立，企業的信用缺失有的沒有受到法律懲戒。誠實信用原則是民法以及其他部門法的一項基本原則，但當前我國信用體系不夠完善，一些領域失信問題嚴重，失信懲戒機制未能落實。當前普遍存在的拖欠農民工工資問題就是用工單位失信的體現，市場主體失信后不承擔任何責任和風險或承擔的責任較小，違法成本很低。只有全社會將誠實信用原則奉為行為準則，才能形成良好的市場經濟秩序，才能防范拖欠農民工工資問題的發生。

（二）企業違法用工特別是建筑行業的弊端

從企業角度分析，企業違法用工是造成拖欠農民工工資的重要原因。根據我國勞動合同法規定，用人單位必須在一個月內與勞動者簽訂勞動合同，用人單位超過一個月沒有同勞動者簽訂合同的，要支付勞動者每個月雙倍工資（從第二個月開始直至一年）。但在現實中多數企業存在違法用工現象，有的企業甚至不簽勞動合同，有的企業雖然簽訂了勞動合同但不去當地勞動主管部門登記備案，這就為某些用工單位克扣、拖欠農民工工資提供了便利。出現這種情況，其原因是有的企業考慮到農民工穩定性差，難以在單位固定務工，一旦與農民工簽訂勞動合同，就要為之交納各種保險，所以干脆不與農民工簽訂勞動合同。當然，也存在有的企業故意不簽勞動合同，為拖欠農民工工資創造條件。另外，建筑行業存在層層轉包的現象，造成工資管理混亂，加之有的地方政府拖欠工程款，使農民工工資糾紛出現的概率加大。國務院總理李克強于2017年2月3日主持召開國務院常務會議時強調：當前保障農民工工資支付工作面臨的壓力依然很大，②據統計表明，當前我國以建筑業為典型的勞動密集型產業成為拖欠農民工工資的重災區，這些行業因其特有的資金周轉規律和不合理的管理制度，使拖欠農民工工資問題積弊難返。其一是開發商、建設單位邊設計、邊施工、邊辦手續，這樣的“三邊”做法是違法的，此工程必然是違章建筑，關鍵是工程款還未完全到位，這就為拖欠農民工工資埋下了隱患。其二是有的開發商、建設單位虛報注冊資金，或者向銀行貸款搞工程后不能及時還貸，使建設資金嚴重短缺，必然造成拖欠農民工工資。其三是有的開發商、建設單位、施工單位三方相互推諉，甚至惡意串通，即使有錢也不給農民工開工資，這種惡意拖欠工資的應得到法律有效制裁。其四是有的地方政府由于種種原因不能及時結清工程款項，使得農民工工資無法及時發放，形成了惡性循環。

（三）農民工自身因素

由于歷史和文化等因素，農民工的文化素質普遍不高，缺乏依法維權意識，對有關法律制度知之甚少，大部分農民工沒有與用人單位簽訂勞動合同，有的即使簽訂了合同，內容顯失公平或內容不全，對農民工一方多有不利。當出現欠薪糾紛時，大部分農民工不了解法律程序，不懂訴訟時效等規定，憑借自身的力量索要工錢，難以尋找有效法律途徑得到救濟，往往喪失追索勞動報酬的法定權利。加之我國目前缺少為農民工服務的中介組織，法律援助跟不上實際需求，導致農民工討薪問題得不到有效解決。

三、完善解決拖欠農民工工資問題的法律保障

（一）完善農民工討薪司法援助的意見

《法律援助條例》第十條第一款第五項規定了請求支付勞動報酬的勞動者因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助，該條例第十四條同時規定了申請法律援助，應當向支付勞動報酬的義務人住所地的法律援助機構提出申請，這實際上是對法律援助受理地（管轄地）的規定。對比勞動爭議調解仲裁和勞動訴訟的相關規定，筆者認為，農民工申請法律援助的請求地范圍較窄。《勞動爭議調解仲裁法》規定發生勞動爭議，勞動合同履行地和用人單位所在地的勞動爭議仲裁委員會都有管轄權。《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第八條規定：“勞動爭議案件由用人單位所在地或者勞動合同履行地的基層人民法院管轄。勞動合同履行地不明確的，由用人單位所在地的基層人民法院管轄。”③由以上規定來看，法律對勞動爭議管轄地的規定比較廣泛合理，而對于法律援助的規定有些狹窄，農民工去債務人住所地申請法律援助，有時候存在困難和條件限制，如果在勞動合同履行地也允許申請法律援助，其可行性更強，成本也相對較小。

法律援助作為農民工討薪的“綠色通道”，應充分發揮其作用。另外，有關司法機關要依法辦事，快立案、快審判、快執行，廣大法律服務工作者尤其是律師要伸出援手，對處于弱勢地位的農民工進行無償援助。

（二）鼓勵農民工積極申請支付令，快速化解糾紛

支付令是根據債權人的申請，人民法院向債務人發出的在一定期限內給付債權人債務的法律文書。《勞動合同法》第三十條第二款規定，用人單位拖欠或者未足額支付勞動報酬的，勞動者可以依法向當地人民法院申請支付令，人民法院應當依法發出支付令。《勞動爭議調解仲裁法》對此也有相關規定，“因支付拖欠勞動報酬達成調解協議，用人單位不履行的，勞動者可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。”《民事訴訟法》第十七章督促程序對法院受理支付令案件的程序性要求做了明確規定：“債權人提出申請后，法院應當在五日內決定是否受理。法院受理申請后，對債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發出支付令;申請不成立的，裁定駁回申請，并不得上訴。”由此可以看出，支付令具有快速便捷的特點，能夠快速化解勞資糾紛。根據《訴訟費用交納辦法》第十四條規定，依法申請支付令的，比照財產案件受理費標準的1/3交納，申請費僅是財產案件受理費標準的1/3，這顯示了法律的靈活性和合理性。最關鍵的是支付令具有強制性，債務人自收到支付令之日起15日內對支付令不提出異議，或提出的異議不能成立，又不履行支付令的，債權人可以向人民法院申請強制執行，這樣農民工討回被拖欠工資就有了強大的法律后盾。

在現實生活中，因建筑行業拖欠工資案情復雜，行政程序較長，勞動行政部門在短時間內很難結案。當農民工遇到拖欠工資案件時，如果符合申請支付令的條件，向有管轄權的人民法院申請支付令是一個明智的選擇，因為通過這一程序，能夠快速地追回自己被拖欠的工資。因此，相關職能機關應該向農民工宣傳申請支付令的好處，鼓勵他們采取這樣一種省力又省錢的方式解決勞資糾紛。

（三）完善司法救濟程序

一是適當縮短勞動仲裁和勞動訴訟審期，提高判決的執行效率。現行民事訴訟法和勞動仲裁法相關規定，民事訴訟的一審時限是6個月，二審是3個月，在特殊情況下還可以適當延長;一般的仲裁案件審理期為60天，復雜的仲裁案件審理期是90天。根據這一時限規定加之諸多不確定因素的存在，一個勞動爭議案件也許要一年以上才可以解決，而拖欠農民工訴訟和判決的執行，往往需要更長的時間才能徹底完成。我國法律對勞動糾紛實行仲裁前置的原則，即勞動爭議只有經過仲裁程序后才能提起訴訟，也就是說如果某項爭議沒有經過仲裁則不在法院受理的范圍之內。現實中，仲裁部門可能會對某些案件不予受理，這樣使得許多爭議被排除在訴訟之外，使得勞動者救濟無門，有些人甚至會采取一些比較極端的方式進行私力救濟，嚴重危及公民的人身財產安全。

鑒于此，法律規定了幾種例外情形：《勞動法》《勞動爭議處理條例》明確列舉了仲裁部門的受案范圍。《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》第三、十七條也對此作了規定，當發生下列情況時，勞動者可以直接向法院提起訴訟，而不必經過勞動仲裁：其一，勞動者以用人單位的工資欠條為證據直接向人民法院起訴，訴訟請求不涉及勞動關系其他爭議的，視為拖欠勞動報酬爭議，按照普通民事糾紛受理;其二，當事人在勞動爭議調解委員會主持下僅就勞動報酬爭議達成調解協議，用人單位不履行調解協議確定的給付義務，勞動者直接向人民法院起訴的，人民法院可以按照普通民事糾紛受理。④不前置可以總結為兩種情況：一是拖欠工資且有書面證據的，二是拖欠工資單位不履行調解協議的。那么，對于拖欠農民工工資卻沒有欠條等證據或沒有達成調解協議的，則適用仲裁前置的原則，這樣會增加勞動者維權成本。在仲裁與訴訟中可能聘請律師，此外還會產生訴訟費用，加上差旅費、誤工費等，農民工會付出高額的費用。一旦仲裁和訴訟延續的時間過長，相關費用的總量就會增加，很可能導致勞動者支付的費用大于最終獲得的賠償或補償，這對于很多農民工來說是不能承受的。即使拖欠農民工工資直接提起訴訟，但由于按照普通程序的審理期限，少則數月，多則兩年，在此期間農民工只能空等，會面臨物質和精神的雙重打擊。

另外，案件判決后進入執行程序，由于種種原因（企業破產，責任人轉移財產，逃匿等等），一般很難真正得到執行。因此，適當縮短拖欠工資案件的審理期限，加強判決的執行力度很有必要。首先，對于拖欠工資案件不應該一律按照普通的民事案件程序審理，應該特殊對待，在審理期限方面，可以參照一審審期，縮短到15-20天，對證據清楚，雙方權利義務關系明確的案件，可以靈活處理，不必開庭，及時做出判決，并主動或依當事人申請采取財產保全措施。其次，進入執行程序后，法院執行局應隨時對債務人的財產進行監管，對惡意轉讓財產逃避義務的責任人，必須依法處理。當債務人不履行或難以履行義務時，及時采取拍賣、變賣財產的強制措施，主動將所欠工資發給欠薪農民工。

二是充分發揮勞動人事爭議調解組織的作用，拓寬討薪渠道。勞動爭議調解委員會是基層處理勞動爭議的重要機構，其特點是采用說服教育和勸導協商的方式解決勞動爭議。⑤調解委員會由企業行政代表、職工代表、企業工會委員會代表組成，其職責之一是調解本企業行政和職工之間因勞動報酬而發生的糾紛。當發生勞動糾紛時，企業和勞動者均可向本單位的調解委員會申請調解。調解委員會收到當事人申請后，在雙方自愿前提下充分聽取當事人意見，及時解決爭議、化解糾紛。經調解委員會調解達成協議的，應記錄在案，并制作調解書。如果未達成調解協議，當事人可向仲裁委員會申請仲裁。法律規定調解委員會受理的勞動爭議，應當自當事人書面申請調解之日起，三十日內結案。這里要強調，調解不是必經程序，調解協議書也不具有法律效力。但是，勞動人事爭議調解組織較之勞動仲裁和訴訟更為方便快捷，因此要充分發揮勞動爭議調解委員會的作用，有助于農民工省時省力地就近解決工資爭議。勞動人事爭議調解組織對拖欠農民工工資的案件，應優先受理、及時裁決、快速結案，要提高欠薪爭議案件調解效率。

調解是維護農民工權益的重要手段，各地勞動保障行政部門應把調解仲裁工作作為一項重要而緊迫的任務抓緊抓好，指導和推動鄉鎮、街道、社區基層組織和勞動保障工作機構以及基層人民調解組織做好拖欠農民工薪酬調解工作。拓寬爭議調解渠道，加強調解仲裁基礎性保障工作，逐漸完善企業和行業性調解，鼓勵基層調解、區域性調解，將簡易、小額爭議通過調解在基層解決。

四、關于建立農民工工資保險制度的設想

（一）給農民工工資上“保險”

我國《勞動法》第九章規定了企業職工的社會保險和福利，社會保險即所謂的五險，包括工傷保險、養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險，加上住房公積金，對勞動者的權益保障可以說是比較完備了，但職工工資支付保障尚未引入保險金制度。筆者認為有必要建立農民工工資保險制度，將農民工工資保險納入商業保險的范圍也未嘗不可。對這一制度的探討研究，國內鮮有參考。可能是鑒于現實情況下難以實行，故少有學者提出具體構想。筆者對此提出設想，從基金來源、享受情形、保險基金管理、法律責任等方面進行探析。

（二）基金來源和管理

與其他社會保險基金類似，農民工工資支付保險基金由參保農民工、企業以及政府（財政撥款）三方按一定比例繳納，農民工繳納保險費的比例不應超過20%，社會保險基金管理機構作為勞動行政部門下屬、專辦社會保險業務的事業單位，主要負責社會保險基金的運營，由該機構協調管理農民工工資支付保險基金的征收、調劑、儲備、運營，依法依規發放保險金，這是最合理的選擇。

（三）享受對象

對于何種拖欠農民工工資的情形歸屬于保險基金的發放對象，是一大難題。對于惡意拖欠工資的企業，原則上是不納入該保險范圍的，否則會助長、加劇故意欠薪現象，只有企業由于客觀原因無力支付農民工工資，才考慮先由農民工工資支付保險基金墊付，對于向企業的追償問題，視情況而定，需要制定合理的標準和程序。

（四）法律責任

任何法律行為或法律法規的制定都要明確相關主體的法律責任，農民工工資支付保險也不例外，這里主要強調企業違反該制度的法律責任，《勞動法》第一百條規定了對用人單位不繳納保險費的處理，“用人單位無故不繳納社會保險費的，由勞動行政部門責令其限期繳納;逾期不繳納的，可以加收滯納金”，⑥這一規定同樣可以適用于農民工工資支付保險。除此之外，還可以采取其他行政處罰措施對企業不按規定繳納保險費的行為處以嚴懲。

注?釋：

①搜狐網國家統計局，智妍咨詢整理，訪問地址：http：//：m.sohu.com/a/217617329_775892。

②李克強，2017年2月3日主持召開國務院常務會議，訪問地址：http：//www.gov.cn/premier/2017-02/03/content_5164999.htm。

③《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第8條規定。

④《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》。

⑤鄒瑜.法學大辭典[M].北京：中國政法大學出版社，1991.

⑥《中華人民共和國勞動法》第一百條規定。

參考文獻：

[1]張興華.農民工工資拖欠的現狀、根源與治理[J].經濟與管理，2010（7）.

[2]胡玉浪.工資支付保障法律問題研究[M]∥社會法專題研究論叢.北京：中國法制出版社，2015.

[3]張會清，楊翠芬.拖欠農民工工資的法律問題[J].河北學刊，2007（2）.

[4]陳靖.拖欠農民工工資現象的成因及法律對策[J].經濟師，2005（1）.

[5]林嘉，曾憲義.勞動和社會保障法[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[6]李恵民.我國拖欠農民工工資的原因及解決辦法——以建筑業為例[J].經濟研究導刊，2010（7）.

[7]間新華，黃錕.中國農民工最新情況調查報告[J].中國人口·資源與環境，2007（6）.

[8]柯娟.淺析農民工工資拖欠問題及解決辦法[J].四川勞動保障，2017（7）.

[9]熊建華.關于解決拖欠農民工工資問題的思考[J].人事天地，2017（9）.

[10]錢靖.農民工工資支付保障機制探討[J].住宅與房地產，2017（18）.

[11]李佩瑤.農民工工資拖欠問題的治理途徑[M].中國工人，2016（4）.

[12]江文強.拖欠農民工工資問題的法律思考[J].經濟與法，2016（1）.

[13]王鶴穎.勞動保障監察機構治理拖欠農民工工資問題的研究[D].吉林大學，2016.