《開放天空條約》，談了半個世紀

何錕

美國總統特朗普近日表示有意退出《開放天空條約》。作為當今世界最重要的國際軍控基石之一，這份條約的談判持續了數十年，甚至硬生生地把談判一方從蘇聯“熬”成了俄羅斯。

“開放天空”的概念，最早源自1955年。在當年7月的美蘇英法四國日內瓦高峰會談期間，為反制蘇聯此前提出的“禁止核彈”裁軍口號，美國總統艾森豪威爾提出“開放天空”的建議。他主張為消除大規模突然襲擊的可能性，美蘇應相互交換關于軍隊實力、指揮體系、兵力配置、武器裝備、軍工廠和軍事設施位置等資料，然后由雙方的飛機對對方進行沒有限制的空中偵察和照相，以避免互相猜忌造成局勢緊張。

艾森豪威爾的提議，并不是基于道義原則。在那個沒有偵察衛星的時代，空中偵察是了解敵國境內軍事部署和活動的唯一途徑。根據后來公開的冷戰文件揭秘，在日內瓦會談之前，美國的U-2高空偵察機已試飛成功。假如蘇聯同意提議，美國在空中偵察方面依然能占盡上風；即使蘇聯拒絕，美方也可以把“促進軍控”作為U-2高空偵察機越境偵察的幌子。果不其然，這一提議遭到了蘇聯領導人赫魯曉夫的拒絕，理由是“會使間諜活動合法化”。不過，“開放天空”還是出現在此后數年的美蘇談判中，直到1960年5月美國U-2偵察機越境偵察蘇聯時被擊落，圍繞這一敏感話題的談判被迫停止。

從1985年開始，美蘇關系趨于緩和。1989年5月，時任美國總統老布什又向北約和華約組織成員國重提“開放天空”的建議，并以此視為檢驗蘇聯與美國合作誠意的一種手段。這一提議得到部分西歐和東歐國家的歡迎，他們希望以此避免建立偵察衛星網絡的巨額開銷。1990年2月，兩大陣營在渥太華舉行第一輪“開放天空”談判，不過由于以美蘇為首的雙方各有打算，堅持己見，互不相讓，沒有達成協議。

1990年11月初，在歐洲常規裁軍談判中,英國裁軍代表團團長利弗重新提到新版“開放天空”計劃。他認為，蘇聯已經把部分坦克、裝甲車和火炮轉移到烏拉爾以東地區，因此僅對歐洲常規裁軍條約約定的“從大西洋到烏拉爾之間地區”進行空中監督遠遠不夠。西方國家代表認為，應該開放從美國舊金山經北美大陸、歐洲全境和烏拉爾以東直到海參崴的廣闊空域。

在美國贏得海灣戰爭勝利、兩德統一、華約解體、蘇聯處于分崩離析狀態的歷史背景下，1991年9月9日，第三輪“開放天空”談判在維也納開始了。談判一開始，西方就仰仗有利形勢，步步緊逼，以蘇聯為首的另一方則步步退讓。經過長達2年又1個月的艱苦談判，《開放天空條約》終于達成協議。

《開放天空條約》本應于1993年生效。但談判開始時還有蘇聯，簽約時蘇聯已經解體。換句話說，談判硬是把蘇聯熬成俄羅斯。由于認為自己在談判中吃虧，俄羅斯、白俄羅斯和烏克蘭簽署后一直未批約。直到1997年8月，美國邀請俄羅斯偵察機拍攝美國本土的軍事設施后，俄羅斯才于2001年批準《開放天空條約》。事實證明俄羅斯的擔憂事出有因，截至2016年，俄羅斯飛越美國僅約70次，美國飛越俄羅斯約200次。▲