權力規制視域下的校院兩級管理改革路向研究

肖國芳

摘 要：在高校治理體系內嵌入權力規制理論與實踐框架，從權力規制的視角，探索校院兩級管理存在的問題及其改革路向。權力規制是現代大學內部治理的核心和基礎，對于推動大學治理能力現代化具有多方面的功能。校院兩級管理存在的關鍵問題在于責權利不平衡。強化權力規制，完善校院兩級管理，就要清晰界定校院兩級權責利關系;提高校院兩級管理中權力規制的合法性;建立并運行學院內控體系，以民主責任制建設為方向完善學院治理結構;加強學院發展性評估，強化學校的統籌和監督功能。

關鍵詞：權力規制;校院兩級管理;準分權治理結構;治理能力現代化

高校治理結構及其功能變革，既是教育現代化的重要組成部分，又是高等教育發展的重要動力。十八屆三中全會特別強調要“完善學校內部治理結構”。2018年，教育部等三部門印發《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，強調以制度建設保障高校整體提升，規范高校內部治理體系，推進管理重心下移。高等教育“管辦評”分離，“權力下放，管理重心下移”，不僅僅是就政府和高校而言，就高校內部的校院兩級管理來說也是應有之義。教育現代化語境下，高校尋求辦學指標增長、秩序穩定以及在公平正義向度下的各類主體權利保障三重治理目標。校院兩級管理體系的權力如何配置，事關高校綜合改革成敗和學院辦學活力的激發。隨著教育現代化進程加快，大學治理中的權力下移勢在必行，高校對政府的依賴以及學校對學院的干預勢必大幅減少。權力如何下放到學院以及如何對下放的權力監督制衡，既激發學院辦學活力，又保證學校整體調控能力，需要構建完善的治理模式。在高校治理體系內嵌入權力規制理論與實踐框架，不僅有助于在公共治理視角下探索校院權力規范運行機制，也有助于激發校院兩級辦學活力。本文試從權力規制的視角，探索校院兩級管理存在的問題及其改革路向。

一、權力規制：現代大學內部治理的核心和基礎

當前，學術界對于大學治理在高等教育改革發展中的積極作用是比較有共識的。從外部來說，有的學者主張通過大學治理來推進現代大學制度建設，再造政府對大學的管理流程，重塑政府與大學的關系。[1]從大學內部治理而言，有的學者認為要以治理機制來應對大學權力的失衡和沖突。[2]現代大學具有學術屬性和科層屬性的雙重特點，是一個學術組織和科層組織的結合體。學術是大學安身立命之本，大學的學術屬性最具有根本性，從大學的緣起來看它首先是一個學術組織，“刺激大學出現和成長的根本原因是對學術和科學的興趣，是學習和了解世界的需求，是‘探索知識的欲望”[3]。與此同時，大學的科層管理也不可或缺，是隨著現代大學規模和功能的擴展，大學為更有效實現其目標而賦予大學科層制結構中各管理層次，依據一定的規章制度、法律法規對大學中的非學術事務進行管理的能力或力量。[4]

規制，一般是指政府對公共事務進行治理的一種工具，特指公共權力機構對社會共同體的活動依法施加持續的管理與控制活動。[5]根據性質的不同，它可以劃分為經濟性規制與社會性規制。所謂公權力是指“國家機關及其授權機關為維護國家與社會的公共利益和調整各方主體的利益分配所擁有的權力”[6]。我國的《高等教育法》是1998年制定的，2015年進行了修訂。無論是1998年制定之初還是2015年的修訂都明確規定，高校應當依法自主辦學，享有招生權、學科和專業設置與調整權、教學權、科研與社會服務權、科學技術文化交流與合作權、人事權、財產的管理使用權等七項基本的辦學自主權。高校的這些自主權是基于法律法規的授權，是政府主動讓渡于高校獨立行使的權力，具有公權力的性質。

大學內部的權力規制，是大學圍繞自身辦學使命和功能，依據一定的程序和規則在不同權力主體之間進行的權力分配、確定、制約與控制等活動以及在此過程中形成的權力運行與互動機制，它是現代大學內部治理的核心和基礎。權力規制對于推動大學治理能力現代化，至少可以發揮以下四個方面的功能。

一是導向和確權功能，通過權力規制大學可以明確權力運行的方向，學術權力及行政權力的如何分野與耦合，學校與學院的決策權如何配置，不同的導向在一定程度上反映了學校的治理水平;權力規制可以能夠明確大學內部權力主體之間的權利、義務和責任，明確行政權力和學術權力的適用范圍及局限性，最大限度地滿足學院和學校職能部門各自的關切和訴求。

二是預期和協調功能，通過權力規制明確相應權力主體的職責和權力范圍，學校職能部門和學院厘清“必須為”“不可為”的權責邊界，形成有關未來行動框架或問題事情處理模式的穩定預期，從而有利于構造相對穩定的辦學秩序;權力規制能促使復雜的校院關系更加簡約和清爽，有利于學院和學校職能部門的協調，進而降低雙方或多方的“溝通成本”，“制度的一個功能就是使復雜的人際交往過程變得更易理解和更可預見，不同個人之間的協調也就更易于發生”[7]。

三是激勵和自律功能，通過權力規制賦予學院制度化的信賴和自主權，可以有效激發學院積極性和創造性，按照辦學規律去謀劃和實現自身發展，減少對學校環境特別是人為因素的依賴，從而更有效率地開展外部競爭、資源獲取和學院內部的布局和優化;權力需要自律和他律，通過權力規制學校職能部門和學院，更好地實現自律，形成科學的決策機制、執行機制和監督機制。

四是保護和評價功能，通過權力規制規范學院和學校職能部門的權力界限，從而構建清晰的權責利關系結構，確保在規制范圍內哪些事項自主作為而且不被干擾，“保護各種個人自主領域，使其免受外部的不恰當干預，……制度保護著個人自由”[8]，也有利于在遵守權力規制的前提下建立改革創新試錯容錯機制。通過權力規制，有利于營造公平的校內學院競爭環境和建立科學的績效評價體系，在規制范圍內公平地同臺競技，減少特事特辦和“寡頭學院”現象，從而科學檢驗學院的自主發展能力和治理水平。

二、責權利不平衡：校院兩級管理存在的關鍵問題

校院兩級管理是指高校按照一定的目標和原則，整合、優化學校教育教學資源，形成學校和學院兩個管理層級。通過學校分權和重心下移，轉變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責和權限，形成學校宏觀決策、部門協調配合、學院實體運行的管理模式。[9]校院兩級管理體制是目前我國高校普遍采用的內部管理模式，有的高校還將此寫進了大學章程，“學校實行校院兩級管理體制，根據學院（系）的辦學目標、辦學成本和辦學績效配置資源”[10]。責權利不平衡是當前校院兩級管理存在的關鍵問題，主要表現在校院之間不平衡、學院之間不平衡、權責不平衡等。

（一）學校與學院權責不平衡，學校職能部門權力相對集中

我們從現代大學制度改革、人事制度改革、人才培養改革、科研管理改革、國際化辦學改革、資源配置模式改革等幾個維度考察調研了學校和學院之間的權力分配關系，發現很多關鍵權力集中在學校的職能部門。在“放管服”改革背景下，雖然有一些改觀，但是還遠遠不夠，過去的問題至今仍然存在。校院兩級管理中普遍存在“一般事務管理以及行政基本運行經費支配權已經逐步下移至學院，但重要財務、重要人事、重大辦學事項的管理權仍然相對集中在校級”[11]的現象。也就是說，在高校的內部管理中仍然存在學校職能部門權力相對集中的問題，“權力集中學校”“校院分權不夠”是當前校院兩級管理中突出的問題，制約和阻礙了學院辦學活力的釋放，也是“院為實體”改革難以深入推進的重要因素。

學校職能部門權力相對集中，原因是多方面的。一方面，是科層管理組織中多年管理上的慣性思維因素，職能部門具有強烈的當好學?！笆亻T員”意識;另一方面，是職能部門權力的需要，在戴維·麥克利蘭的需要理論中，“權力需要是影響或控制他人且不受他人控制的需要”。給管理者帶來最大滿足的是通過權力和個人的影響力對他人達成組織目標的影響。在組織中，管理者往往非?？释⒉贿z余力地通過自己對他人的影響協調大家共同努力去完成組織的目標與任務。

（二）學院發展不平衡，學院權力配置一刀切制約發展活力

高校內部治理體系現代化，必須理順校院兩級管理關系，在這其中學校對各個學院的權力配置是無法回避的話題。我國的高水平大學與世界著名大學有著很大不同，即學院數量比較多。有學者對30所世界著名大學進行研究發現，平均設有9.7個學院，其中6所大學的學院數量在5個以下（含5個）。[12]從我國36所雙一流A類大學學院設置來看，絕大多數都有20多個學院，最多的達到46個學院。這么多學院，如果政策上一刀切、一視同仁地管理，既不科學也不公平。

在校院兩級管理中，政策性制約比資源性制約更深刻地影響學院的長期發展。[13]人、財、物是維持辦學的基礎性資源，學校往往按照公平原則，按照師生規模對學院進行投入。從學院個體角度上來說，往往希望更多的政策傾斜，也都能找到爭取特殊照顧的理由，傳統優勢學院強調自己貢獻大應該重點支持，新興弱勢學院強調剛剛起步嗷嗷待哺，在政策上學院都希望學校給予本學院“特事特辦”。學院差異是推進校院兩級管理的難點，學院發展階段和治理水平參差不齊，對各學院政策上一刀切、一視同仁地對待是有悖于公平的。由于各學院治理水平和學科發展情況千差萬別，一刀切、一視同仁的政策無法適用于所有的學院，因此應該在權力配置中更多地考慮分類指導，實施分類管理，選擇性地增強、個性化地供給，以切實激發學院辦學活力。

（三）權責下放不同步，影響校院兩級管理效能

校院兩級管理，本質上是權力、責任以及利益在校院之間和各個不同利益群體之間的分配與制約，體現它們相互間的權力作用關系、責任分擔關系和利益博弈關系。權力下放是校院兩級管理的題中之義，否則也就不用搞成兩級管理也就不需要分級了，在這一點上是比較有共識的。但是在討論具體哪些權力和資源應該下放，如何下放時會產生較大的分歧，學校職能部門與學院之間的信賴基礎還不夠。

不少學院抱怨學校機關職能部門把繁瑣的行政事務都下放了，但是學院渴望的核心權力依然抓得很牢。對于行政事務，職能部門希望下放給學院，學院則希望留在職能部門，擔心下放學院會增加負擔和壓力;對于核心權力，學院希望下放下來，職能部門則希望留在學校，擔心學院“接不住”“用不好”。學院在爭取權力和資源時，強調“院為實體”的理由，在回避事務和麻煩時擅長回避“院為實體”的概念。職能部門在下放權力和行政事務時往往選擇性下放，學院在接受權力和行政事務下放時也是習慣于選擇性接受。這種權責下放不同步，權責利分割的取向必然影響校院兩級管理效能。

三、基于權力規制的校院兩級管理改革路向

權力規制，旨在規范校院權力運行機制、促進管理機制的高效運行，激發校院兩級辦學活力。它是規范權力而不是控制活力;是完善現代大學治理體系，而不是抑制校院兩級管理創新。

（一）清晰界定校院兩級權責利關系，推進管理重心下移學院

完善校院兩級管理，核心任務是要在學校和學院之間進行科學合理地責權利界定和劃分，既包括行政方面的、也包括學術方面的，具體來說就要在職能部處與學院之間、學院與學院之間、學科與學科之間構建新型的責權利分配與制約模式。當前，高等學校辦學規模不斷擴大，甚至異地辦學、特區學院也不斷涌現，依靠學校職能部門進行高度集權的管理模式已經脫離校情，所造成的弊病越來越突出，成為影響學校持續發展的制度障礙。

校院協商互動、協同治理、分權制約、責權對等，是現代大學善治的重要理念精神。這要求高校按教育規律和學科發展規律辦事，賦予學院以權能，強化學院責任體系，尊重學院利益。以放權為核心優化校院兩級管理，但保障學校整體調控能力;以讓權為主軸激發學科發展活力，但保障學校長遠利益;以確權為要義規范各類治理主體權責，但保持穩定與變革的張力。要推進“院為實體”改革，使學院具有自主培養學生、評聘師資、管理學術、開展對外交流和配置院內資源權等權力，成為集人才培養、科學研究、師資建設、科研開展、財務運行等職能于一身的實體性機構。突破校級集權管理的模式，需要擴大學院和學科的自主權，實現學校管理重心與權力的下移。校級層面集權過重，對學院干預和控制太多，學院和學科就會缺乏微觀運行的目標和動力機制，從而制約大學整體的創新空間。學院和學科只有享有自主權和自由活動空間，權益得到保障，才會有向外部參與競爭的動力和在內部實行創新的活力。學校對學院要加快簡政放權步伐，“當放則放，應放盡放”，以放權為常態，以不放為例外，確?！胺畔氯ァ薄W校職能部門主要做好規劃、服務、監督和風險管控，推進學院提高自主辦學能級，確?！敖拥煤谩?，激發學院、學科和廣大教師的活力。

（二）提高校院兩級管理中權力規制的合法性，增強執行效率

合法性（Legitimacy）是制度理論的重要概念之一。英國著名政治學者斯托克認為：“權力要合法……必需有三個條件：符合既定的規則;規則本身經受得起以共有的信仰為參照而進行的檢驗;以及下屬——尤其是其中最重要的成員——對特定的權力關系明白表示同意。” [14]也就是說，權力合法性是人們內心對規則的認同和遵守。校院兩級管理涉及方方面面的責權利關系，必須要廣泛凝聚共識、制定嚴謹的權力清單和權力運行規則、并征得各個利益主體的同意，才能增強對權力規制的認同和遵守?，F代善治的基本價值構成治理的核心價值體系，包括合法性、透明、參與、法治、回應、責任、效益、廉潔、公正、和諧等。[15]只有內化于高校各類治理主體并體現在校院兩級管理的規則和程序設計之中，一個良好的、有效的校院兩級管理體系才能真正建構，從而推動高校治理的三大目標實現。

在校院兩級管理中，責權利的統一是一個復雜的過程，不可能一蹴而就也不能自然形成，職能部門的權力下放也不可能那么自覺和那么樂見其成。從“政治人”和“經濟人”的視角來分析，無論是學院還是職能部處都希望盡量多一些權力、少承擔一些責任和事務。如何推進權力下放學院、如何推進職能部處與學院責任分擔、如何合理配置利益格局，就需要從學校層面來制定一種秩序和規則，推動學校各種利益主體進入法治思維框架。法治思維從本質上來說是“理性思維、正當性思維與系統性思維的統一，它要求人們在作出相應決策時按照法治要求而非人治思維和權力思維等其他要求來選擇自己行為”[16]。

學校是由不同的主體（例如不同的學院、學科、職能部門）、不同功能領域（例如人才培養、科研工作、人事工作、對外交流）組成的，要用超然于各種利益之上的秩序和規制來規定不同主體和不同領域之間的邊界，規范它們之間權力、責任、利益的關系。這樣才能發揮規制的導向和協調功能、預期和保護功能，增強學院在自主辦學中的預見性、減少不確定性，使他們對未來有明確行為預期。

（三）建立并運行內控體系，以民主責任制建設為方向完善學院治理結構

學院權力是由學校授權并向學校負責，而且學院的責任鏈條和問責體系應當完整有效，無人負責就容易陷入學院治理的“無政府”狀態。內部控制是保障學院權力規范有序、科學高效運行的有效手段。隨著”院為實體”的推進，管理重心的下移，學院擁有的權力、資源和自主性大大增加，必須推進學院內部控制建設，建立健全科學高效的制約監督體系，在激發學院活力的同時規范學院行為。公共選擇理論的主要代表人物布坎南主張，要制約掌權者的權力和行使權力行為，就一定要把掌權者也視為自身利益最大化的追求者，這在學院治理中同樣不可忽視。既要防止政治權力對學術權力的侵蝕干預，也要防范學術權力對政治權力的架空虛置，警惕和控制學術權力持有者對本專業、本學科、本學院的非公平性偏好與庇護。建立高效能決策執行系統與決策反饋系統，健全學院學術共同體組織系統，健全師生監督渠道和運行機制，加強學院制度化建設和風險管控舉措。

學院承接了學校下放的權力和資源，就必須承擔相應的發展責任。學校要完善現代大學治理體系，指導學院加強內控體系建設和風險管理朝著學校內部治理體系和治理能力現代化的目標，在放開放活的同時，加強學院和學校的制度完善，防范風險，特別是要加強對學院內控體系建設和風險管理的指導、評估和監督。在人類歷史中，“對權力的節制”是一個悠久的難題。伯特蘭·羅素認為僅局限在政治條件方面并不能找到圓滿解決節制權力的辦法，還需要考慮經濟條件、宣傳條件、心理和教育條件等方面。[17]

推進學院行政機構改革，健全“院為實體”改革支撐體系，根據財權、人事權、事務權的下放情況和學院發展需求，推進學院行政機構和人員配置改革。以服務、規劃、評價為導向，對校院兩級管理進行機構、功能、流程和管理體系的再造，以適應管理重心下移的學校治理體系現代化。

（四）加強對學院發展性評估，強化學校的統籌和監督功能

隨著校院兩級管理改革的深入，學院的實體化越來越強，學校職能部處的職能將更多地從直接管理中退出，轉向規劃統籌和監督評估，工作的重心是實現目標管理，強化過程監督，突出評估與考核。學校下放權力與資源，目的是激發學院活力和自主性，但權力和資源的下放與學院的治理水平和內控能力密切相關。

學校要加強對學院發展性評估，特別是要用好負反饋調節機制，確保信息溝通的多通道和平衡糾偏機制。校院溝通中如果只有單一的信息溝通渠道，學院就會經常性地對政策執行效果“報喜不報憂”和“秀亮點”的正反饋，這樣容易使錯誤的決策得不到及時的糾偏從而影響高校治理的效能。政策執行效果在多大程度上滿足了預期目標，需要通過相對獨立的評估評價反饋給學校決策層以便影響其下一波的政策調整或政策延續。對權力下放和資源配置的統籌與評估，建立和完善學院發展評價體系，積極開展第三方評估并根據評價結果對權力與資源配置進行調整。指標體系的設立應該從規模、質量、結構與效益等方面，設定周期和年度規劃目標，重點對學院的治理能力與發展潛力進行考核，強調學院的發展規劃與遠景目標的統一，注重對學院的成長性評價。防止學院對下放權力的無序運行，杜絕資源浪費，守住底線，管控風險，切實激發學院辦學活力。

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（責任編輯 賴佳）