高等教育第三方評估機構的基本特征與建設路徑

嚴萍

摘 要：高等教育第三方評估機構是獨立于高校和政府之外，采用專業技術與方法對高等學校的辦學水平、效益和教育質量作出客觀評價的專業機構，具有獨立性、專業性、公正性和服務性等特征。基于上述特征，高等教育第三方評估機構越來越受到政府和高校的青睞。建設高等教育第三方評估機構既有充分的理論依據，又有迫切的現實需求。為此，一方面加強外部治理，重點是建立健全法律法規，加大政策扶持力度和完善準入與退出機制;另一方面嚴格內部管理，實現獨立發展、專業發展和規范發展。

關鍵詞：高等教育評估;第三方評估機構;管辦評分離

近年來，我國高度重視高等教育第三方評估。2015年新修訂的《高等教育法》第四十四條增添了“教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估”條款。[1]2017年頒布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》提出“深入推進管辦評分離，通過完善行政執法、督導、巡視、第三方評估等加強事中事后監管”[2]。這為促進高等教育第三方評估機構發展帶來新的契機。深入開展高等教育第三方評估機構研究，進一步完善理論支撐，對于推動高等教育第三方評估工作具有重要的現實意義。

一、高等教育第三方評估機構的概念與特征

（一）基本概念

1984年，美國學者科爾斯提出：“高等教育評估是一個自愿性活動，通過非官方機構，采用同行評估，以考察被評估學校是否達成自我評估中的既定目標，并符合評估的標準。”[3]美國高等教育學家伯頓·克拉克就將這種非官方機構定位為“Buffer Organizations”（緩沖器），即高等教育評估中介組織。[4]一般來說，高等教育評估指評估者在把握被評高校特點的前提下，依據一定的準則與標準，采用相應技術與方法，對高等教育系統的運行進行價值判斷的過程。[5]

第三方通常指合同關系雙方的兩個主體之外，相對獨立的第三主體;第三方與第一方、第二方不具有行政隸屬關系和利益關系。高等教育第三方評估是指除高等教育第一方高校和第二方政府之外的民辦非企業單位、社會團體、市場中介機構和事業單位等具有獨立法人地位的社會第三方使用科學的評價手段和工具，對高等教育發展作出客觀公正的評價。[6]有鑒于此，高等教育第三方評估機構指獨立于高校和政府之外，采用專業技術與方法對高等學校的辦學水平、效益和教育質量作出客觀評價的專業機構。

（二）主要特征

與高校內部評估機構和政府主導的高等教育評估機構相比，高等教育第三方評估機構具有獨立性、專業性、公正性和服務性等特征。

1.獨立性

高等教育第三方評估機構的獨立性是指作為獨立的法人實體，具有獨立的運行模式和價值選擇。第一，法人實體獨立。高等教育第三方評估機構具備獨立法人資格，擁有獨立的組織機構、人才團隊和財產。第二，運行模式獨立。高等教育第三方評估機構在人員配置上，根據需要自主招聘、使用與管理;在經濟來源上，主要依靠提供評估服務獲取經濟收入，實現自負盈虧;在業務開展上，通過接受業務委托，獨立開展評估活動，出具評估報告并對其活動產生的結果負法律責任，不受其他組織或個人支配、干擾。第三，價值選擇獨立。高等教育第三方評估機構不依附于政府或高校，嚴格恪守中間人立場，具有獨立的價值判斷和選擇，不唯政府指令是從，不唯高校喜好定論。

2.專業性

高等教育第三方評估機構的專業性體現在以科學專業的理論為指導，依托專業隊伍和專業方法開展評估。在專業理論方面，充分運用現代高等教育理論和評估理論，準確把握新時代高等教育事業的主要矛盾和發展方向，秉持正確的高等教育質量觀，制定和執行科學的評估標準;在專業隊伍方面，從業人員具備相關專業背景，掌握高等教育評估基本理論和方法，聘請的評估專家是教育界、產業界等相關領域的權威，不僅有扎實的專業知識與理論素養，還有良好的職業道德和豐富的評估經驗;在專業方法方面，堅持“定量與定性、質量與數量、國內與國外”三結合[7]，開發并使用教育評估管理信息系統和評估技術工具，綜合運用目標管理法、層次分析法、平衡記分卡等評估方法，為高等教育質量“問診把脈”。

3.公正性

高等教育第三方評估機構的公正性是指公平對待不同的委托主體，按照科學嚴謹的程序實施評估，確保評估過程規范和評估結果公正。首先，在準備階段，平等對待所有委托主體。高等教育第三方評估機構的獨立性、專業性，決定其最大程度避免利益干擾，能夠視政府、高校等為平等的委托主體。其次，在過程階段，按照公平原則實施評估。評估主體吸納教育行政部門、高校、企業、用人單位、一線教師、家長及畢業生等多方代表參與，重視利益相關者的廣泛性和多元取向;評估人員與被評對象無利害關系，能夠杜絕弄虛作假、徇私舞弊;注重過程監控，保證評估過程客觀公正。最后，在結果階段，實行評估信息公開。向社會公開評估指標、實施方案和評估結果等有關資料，自覺接受社會監督。

4.服務性

高等教育第三方評估機構的服務性體現在以教育評估這一公共事務為活動載體，行使公共權力為政府、高校和社會提供服務。[8]一是服務于高等教育治理能力現代化。第三方評估結果客觀反映高校辦學水平、教育質量現狀及其對政府的訴求，為政府優化教育資源配置、制定教育政策和創新教育管理提供重要參考。二是服務于高校教育教學改革發展。第三方評估機構對高校教育質量進行客觀公正的評估并提出建設性意見，為高校完善人才培養方案和推進教育教學改革提供依據，促使高校不斷改進教育教學活動。三是服務于社會公眾升學和就業雙重需求。社會和家長通過高等教育第三方評估機構發布的評估結果，掌握高校人才培養質量相關信息，并將此作為填報高考志愿、選擇專業方向以及規劃就業路徑的主要參考，較好地滿足社會公眾的教育需求。

二、建設高等教育第三方評估機構的必要性

（一）理論依據

1.新公共管理理論

新公共管理理論是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政管理理論。該理論主張政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”;政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過公開競標方式將公共服務承包出去，讓更多的私營部門參與公共服務提供，提高服務供給的質量和效率;將企業化的管理方式引入公共部門，達到減少開支、提高效率的目的。[9]新公共管理理論在實踐上推動了政府管理的變革，同時也為高等教育第三方評估機構的發展提供了理論支撐。一方面，新公共管理理論提倡轉變政府職能，強調專業化管理，為高等教育第三方評估機構獨立發展和專業發展奠定理論基礎;另一方面，新公共管理理論主張借鑒私營企業的管理方法，引入市場競爭機制，打破政府對公共產品的壟斷，為高等教育第三方評估機構通過市場競爭獲得評估業務提供機會。

2.委托代理理論

委托代理理論起源于新制度經濟學，是分析既定條件下委托人和代理人關系的經典理論。該理論認為，“任何一種涉及非對稱信息的交易，且參加交易的一方的行為影響到另一方的利益的關系，都構成委托代理關系。其中，屬于信息優勢的一方稱為代理人，信息劣勢的一方稱為委托人”[10]。委托代理關系“存在于一切組織，一切合作性活動中”[11]。委托代理理論為高等教育第三方評估機構承接評估職能提供重要理論依據。按照委托代理的理論框架，高等教育第三方評估機構在運行中產生一系列委托代理關系，最主要是委托方與第三方評估機構之間的委托代理關系，政府或高校成為委托人，評估機構成為代理人，雙方基于委托代理產生契約關系;另外，評估機構與評估專家之間的委托代理關系，在這一關系中評估機構成為委托人，評估專家成為代理人。

3.范式理論

范式理論由美國學者托馬斯·庫恩于1962年首次提出。該理論認為“范式即特定共同體的成員所共有的科學信念以及在這種信念支撐下的一系列價值、技術、研究方式等構成的集合體，它是從事某一科學的研究者群體所共同遵從的世界觀和行為方式”[12]。庫恩范式理論不僅是科學發展規律的模式，也是科學實踐活動的指導原則，對于高等教育評估實踐同樣具有指引價值。高等教育第三方評估機構的評估范式主要體現在專業性上，包括評估實踐的話語模式、科學的評估理念、專業的評估技術和方法等內容。

（二）現實需求

1.推進教育管辦評分離的重要舉措

2015年，教育部出臺《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》，標志著教育管辦評分離邁入實質推進階段，教育評估模式將由政府主導逐步轉變為第三方評估。管辦評分離的實質是進一步轉變政府職能，擴大高校辦學自主權，引導社會參與高等教育管理，構建科學合理的政府管教育、高校辦教育和社會評教育的治理體系。政府既要實現“管-辦”分離，將辦學權完全下放給高校，促使高校自主辦學;也要實現“管-評”分離，退出服務性評價領域，還評價權于第三方專業機構。高校要實現“辦-評”分離，分離自我評價和外部評價，將一部分評價權交由專業機構。第三方評估機構要積極承接評估職能，加強自身建設，提高第三方評估的專業性和公正性。為此，建設高等教育第三方評估機構是推進教育管辦評分離的重要舉措。

2.提升高等教育質量的必然要求

教育質量是高等學校辦學聲譽的載體和生存發展的生命線。2017年，全國共有普通高等學校2631所（含獨立學院265所），各類高等教育在學總規模達3779萬人，高等教育毛入學率達45.7%。[13]這意味著我國高等教育已經進入質量提升的新階段。新時代高等教育，要走以提高質量為核心的內涵式發展道路。質量提升是現在乃至未來較長一段時間內高等教育事業發展的核心議題，而科學專業的教育評估是保障與提升高等教育質量的重要途徑。高等教育質量的內涵非常豐富，在層次、內容、類型上也極為復雜，這決定了高等教育評估是一項專業性、技術性非常強的實踐活動，其評價指標的制定與評估活動的實施必須由專業機構完成。由此可見，建設高等教育第三方評估機構是提升高等教育質量的必然要求。

3.完善高等教育評估工作的客觀選擇

長期以來，我國高等教育評估的主要模式是高校自我評估即“第一方評估”和教育行政部門組織的行政評估即“第二方評估”，這都屬于高等教育系統內部評估，存在評估主體單一、評估過程封閉等缺陷，導致依循評估結果辦學的高校在人才培養上與社會實際需求相脫節，引發就業難與人才短缺的結構性矛盾。由于行政隸屬關系的束縛，內部評估很難做到價值中立，其獨立性與公正性受到輿論質疑。例如，在政府組織的首輪本科教學工作水平評估中，589所高校參評，423所獲得優秀，優秀率高達72%，且無一所不合格，大大超出社會理解和接受的范圍。[14]高等教育第三方評估機構實施的評估是外部評估，既打破了高校囿于自身視野與利益，不能客觀評價自我的局限性;也克服了政府在教育管理和評價中既當裁判員又當教練員的弊端，具有客觀公正評價高等教育的優勢。這種優勢使高等教育第三方評估機構成為完善高等教育評估工作的客觀選擇。

4.順應國際高等教育質量評估的發展趨勢

高等教育第三方評估起源于西方國家，1975年美國最早成立了高等教育評估與認證委員會（COPA），這可以看作獨立的高等教育第三方評估機構出現和形成的標志。[15]二十世紀中后期，經過數十年的探索與發展，在發達國家形成了非常成熟的高等教育評估市場以及運行機制。與此同時，很多國家紛紛建立高等教育第三方評估機構，如法國研究與高等教育評估總署（AERES）、英國高等教育質量保障署（QAA）、日本大學鑒定協會（JUAA）等。隨著高等教育日趨國際化，高等教育評估機構與國際接軌的要求被提上日程，加拿大、澳大利亞、芬蘭和部分拉丁美洲國家都積極創立民間為主的高等教育評估機構。在此背景下，我國建設高等教育第三方評估機構順應了國際潮流，也為參與高等教育質量評估國際交流提供了可能。

三、高等教育第三方評估機構的建設路徑

（一）加強外部治理，營造良好的社會環境

1.健全法律法規，培育制度環境

1990年國家教委頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》是我國唯一一部高等教育評估法規。該規定已出臺近三十年，不能適應新時代高等教育評估發展需要。新《高等教育法》雖然明確了委托專業機構開展評估，但是相關規定較為粗略。總體來看，對高等教育第三方評估機構的設立、運行尚未有細化規定，缺乏法律保障。因此，要建立健全高等教育評估有關法律法規，從根本上保證高等教育第三方評估機構健康發展。首先，加快修訂《普通高等學校教育評估暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。在充分調研山東、云南、四川等省先后出臺的《第三方教育評價辦法或服務規范》基礎上，重點修訂《暫行規定》的“第五章學校內部評估”“第六章評估機構”和“第七章評估程序”，明確高等教育第三方評估機構的性質、職責和工作方式等內容，合理界定第三方機構與政府、高校的職責邊界。其次，促進省級地方性法規出臺。鼓勵各地特別是第三方教育評估發展較快的省市先行先試、探索經驗，如上海作為全國管辦評分離試點地區，高等教育評估市場相對成熟，可考慮以地方立法的形式，出臺《高等教育第三方評估條例》，明確省級政府及其部門、高校與社會在高等教育第三方評估中的權利與義務。最后，適時出臺《高等教育評估法》。待條件成熟時，以立法形式確立第三方評估機構的合法地位，對第三方評估機構的權利與義務、組織構成、運行機制、監督制度等進行明確規定，確保第三方評估機構及其從業人員的行為有法可依，評估對象的合法權益受到法律保護。

2.加強政策扶持，完善評估市場

完善高等教育評估市場從買方、賣方、價格與創設公平競爭環境四個方面入手。一要擴大高等教育評估服務需求。一方面，政府要將工作重心轉變為引導、鼓勵和支持第三方評估機構參與高等教育管理，擴大購買服務范圍，開放財政資金采購服務渠道，積極培育高等教育評估市場。另一方面，政府要鼓勵高校與第三方評估機構建立協作關系，積極開展委托評估，主動利用第三方評估結果改進教育教學，形成“評估-反饋-持續改進-再評估”的長效機制。二要大力扶持高等教育第三方評估機構。在機構設立上，給予登記注冊及稅收減免優惠;在機構運轉上，提供資金、數據、信息等方面的支持，對其工作中遇到的重難點問題進行針對性指導與幫助;在結果運用上，將第三方評估結果與高校經費投入、招生計劃、課題立項、評獎評優等資源配置掛鉤，提高評估結果使用效益。高校要加大“高等教育評估”方向研究生培養力度，為第三方評估機構發展提供人才支撐。三要規范高等教育第三方評估服務價格。由地方教育行政部門牽頭，廣泛調研省內外高等教育第三方評估機構的收費標準與費用支出明細。在此基礎上，政府核定高等教育評估收費基準及上漲幅度，由各個機構綜合考慮評估項目的難度系數、工作量等因素，根據需要自主定價。四要創設公平競爭環境。建立健全招投標制度，按照政府采購有關規定，采用公開招標、邀請招標、單一來源談判、競爭性磋商等方式，引入市場競爭;創設公開透明、公平公正的市場競爭環境，實行優勝劣汰，引導第三方評估機構提升服務質量。

3.建立準入與退出機制，強化監督管理

加強對高等教育第三方評估機構的監管，把好“入口關”和“出口關”。在“入口關”上，成立專門的監管機構，開展機構資質認證。美國高等教育評估完全由第三方實施，但是其監管機構則是政府成立的官方機構。這種做法值得我國借鑒，由教育行政部門設立監管機構，負責開展第三方評估機構資質認證和信用等級評定。監管機構制定高等教育第三方評估機構資質認證標準，包括人員條件、啟動資金、場所條件、運作規范等內容，向社會公布;由各機構自行向監管機構提出認證申請。監管機構按照接受申請-資格審查-現場考察-結果認定等程序，對具備條件的機構予以認證授權。只有通過資質認證的機構才能進入高等教育評估市場，接受委托開展評估。在“出口關”上，開展信用等級評定，實行退出機制。監管機構圍繞第三方評估機構的專業能力、管理水平、服務質量、財務狀況、社會聲譽、滿意度測評等方面建立信用評級指標體系，對通過資質認證、從業3年及以上的機構進行信用等級評定。根據評定結果實施分類管理，對信用等級高的機構，給予適當獎勵;對操作不規范、弄虛作假甚至違規違紀等信用等級不達標的機構，建立“黑名單”制度，限期整改，整改不到位則強制退出評估市場。

（二）嚴格內部管理，提高自身競爭力

1.依法申請設立，堅持獨立發展

一要堅持機構和人員獨立。高等教育第三方評估機構要按照程序和要求向相關部門申請設立，成為獨立法人實體，取得獨立法人資格，對自身開展的活動及其結果承擔法律責任。機構不隸屬于任何政府部門或高校，具有獨立的價值選擇，是高等教育行業冷靜的“旁觀者”，價值無涉的“觀察員”。第三方評估機構根據崗位需要，自主制定人員招聘條件，實施公開招聘，充分享有選人用人自主權。二要堅持經濟獨立。高等教育第三方評估機構是獨立的經濟實體，要在堅持公益屬性的前提下，按照市場經濟原則，積極拓展評估市場，加強評估服務宣傳，提高服務資費收入。同時，通過尋求基金會、企業和社會捐贈、高校繳納會費、出版刊物等方式拓寬資金來源渠道，確保經濟獨立。三要堅持行為獨立。第三方評估機構主動參與市場競爭，以接受業務委托的形式提供評估服務。委托雙方通過委托-代理關系產生契約合同，確立服務內容、服務質量和違約責任。第三方評估機構嚴格遵循合同約定，獨立開展評估活動。

2.提升專業能力，實現專業發展

首先，加強理論研究。不斷學習并掌握新政策、新理論和新技術，充分借鑒國外先進教育評估理念，把專業化理念內化為成員的價值取向、行為準則，形成專業意識;以課題項目為依托，加強理論研究，不斷提升理論水平;及時總結評估經驗，建立評估反思改進機制，做到理論與實踐結合、實踐生成理論、理論指導實踐。其次，優化專業團隊。一要加快建設從業人員隊伍。在專業構成上，覆蓋教育學、管理學、心理學、統計學、計算機等專業背景;在學歷結構上，具有本科學歷的比例為100%，具有碩士研究生學歷比例不低于80%，具有博士研究生學歷比例不低于30%;在職稱結構上，具有副高級以上和正高級專業技術職稱人員比例分別不低于70%和30%。二要完善兼職評估專家隊伍。在專家來源上，兼顧學科專家、教育管理專家、行業企業專家、社會代表等多元主體;在專家素養上，不但具備專業知識、評估經歷和敬業精神，而且能夠熟練操作計算機、使用網絡評價系統。三要加強業務培訓。堅持入職培訓與專項培訓相結合，落實評估人員“不培訓，不上崗”。最后，提升專業技術和方法。有效利用互聯網、云計算等技術，從多學科角度開發大型評估管理信息系統和評估技術工具;研發“互聯網+評估”新型教育評估方式，創新高等教育評估技術服務路線，充分應對大數據時代的評估需要。在評估方法上，靈活運用結構方程模型、多層線性模型等教育統計方法，使評估更加準確科學。[16]

3.加強制度建設，促進規范發展

第一，完善內部管理制度。建立健全財務審計、人員聘用、組織管理等內部制度，明確各部門權限與職責，細化從業人員的工作范圍與內容，強化服務意識和責任意識。[17]對于重大資金、重要人事、重大項目的安排使用，形成集體討論決定機制，避免機構成為個人謀利工具。在權力、利益、人情面前自我約束，樹立第三方評估機構良好的公眾形象。第二，建立信息公開制度。在尊重研究倫理和保護研究成果的基礎上，借助新聞媒體、網絡、微信、報紙、期刊等平臺，向社會公布評估標準、工作流程、評估方法、專家組成情況、現場考查過程和評估結果等信息。采用公開透明的方式，引導社會各界參與評估所有環節，主動接受社會公眾和媒體的監督，提升第三方評估機構的透明度和公信力。第三，健全激勵和約束制度。對自覺遵守行業規范、具有良好職業道德的評估人員采取一定的激勵措施，進一步激發員工工作積極性。激勵可從物質和精神兩個層面進行，既注重在經濟利益上給予相應回報;又在名譽、地位或崗位提升上加強引導和激勵。約束是通過組織內外部的監督和來自市場的外在壓力，使評估機構形成自我控制，在實現自身效益最大化的同時減少偷懶、欺騙等道德風險行為。[18]

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（責任編輯 賴佳）