基層社會治理的“破”與“立”：政策執行的視角

文｜藍煜昕 清華大學公共管理學院｜公益慈善研究院 助理教授

何為政策執行慣性和內卷化魔咒？先探討一個似乎不相關的現象。2019年是基層減負年，要解決形式主義突出問題，要整治文山會海、過度留痕，整治各級政府當二傳手進行層層規定和落實。然而我們來看這樣一個從中央到地方最基層的減負政策本身應該要怎么來執行？是不是也要層層向下轉發文件并督察？落實之后如何評價減負的效果？是不是也要從最基層起層層往上匯報材料？基層減負政策的執行本身有無可能也成為新的基層負擔？例如，到年底全國總結減負經驗成效的時候一定要收集優秀案例，假如中央要求每個省提交一個減負優秀案例，可以預見每個省得留出富余，每個地市得提交一個案例吧？每個地市又得布置區縣提交案例，說不定每個區縣又得要求鄉鎮提交案例。此所謂“上級壓下級、層層加碼、馬到成功”。而基層的實際情況是，雖然要減負，但事兒可不能少干，紅頭文件不讓發（文號有限制），那就用白頭通知，或者就在微信群布置工作，無論什么形式下來的任務基層都得干；另一方面，工作督察考核減少了大張旗鼓的文檔和痕跡資料檢查，但只要基層介意上級的考核結果，就會花更大的精力來應付暗訪和民意調查。上有政策、下有對策，此所謂“下級瞞上級、層層注水、水到渠成”，政策是執行了、成果是看到了，上下皆大歡喜，至于這一陣減負風過去后基層的負擔到底會減輕多少，不好說。

本文并非認為基層減負不對或沒有成效，而是要說明這套自上而下的行政執行體系及其制度慣性并沒有從根本上改變治理邏輯；甚至我們試圖在用造成問題的那一套政策執行思路和做法去解決問題。這樣的減負即便有成效，只是脫了棉襖，而達不到真正減肥的目的。“內卷化”說的就是這樣一套既有體制越來越精細，卻沒有系統創新、無益于從本質上解決問題的現象。

回到基層治理，增強社會活力面臨同樣的問題。黨的十九大報告提得很清楚，要“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動”，可見和市場體制改革要激發市場活力一樣，基層治理創新的核心是要激發社會的活力和主體性，從而形成“共建、共治、共享”的良好格局。這么清晰的方針政策如何落實呢？自上而下的執行困局又出現了。比如發揮社會組織作用，民政部提出2020年城市社區不少于10個、農村社區不少于5個的組織培育目標，對基層來說，只要你認真考核，那這個目標就不在話下，要多少有多少，居民組織不起來干部來湊，管它是僵尸組織還是真正發揮作用。正所謂“潮水褪去，才知道誰在裸泳”，如此熱潮褪去之后，我們必定會發現基層社會其治理體系和邏輯并沒有發生本質變化，居民還是在依賴，社區還是不具有內生發展和治理的能力，主體間的良性互動成為泡影。

以上說明體制內的政策執行邏輯對激發基層社會活力存在根本缺陷。如何破舊立新呢？本文提出三方面的認 識：

一是系統內的變革，關鍵要在社會領域普及一套新的政策執行和治理能力——“催化”和“撬動”能力。政策執行者要改變思維，從主導者變成催化者。加強基層治理不是一味地下猛藥，而是黨政領導和社區干部要自我克制、看得長遠，從“實干興邦”到“巧干興社”，習得“四兩撥千斤”的功夫，撬動社會自身在基層治理中的活力。不要認為“巧干”的道理很淺顯，對習慣于“政績錦標賽”或“政治達標賽”的基層干部來說，這幾乎是一套全新的思維模式和治理能力。無論出于政績還是責任，長期以來的干部教育都過于崇尚沖到第一線“實干”的職業倫理，主張“為民做主”和“替民分憂”，而缺少“政——社”的邊界感或對社會自主解決問題的過程缺乏耐心，忽視對基層群眾自身責任意識的培育。在長期向上負責的政策執行慣性思維下，基層干部很難理解激發社會活力需要一套多么不同的政策工具和操作方式。具體而言，“催化”“撬動”的治理能力體現為激活社會精英、培育社會組織、撬動社會資源、塑造共治機制等政策工具的運用，以及基層干部掌握一套新的群眾工作或社會工作方法。

黨和政府治理社會的抓手或干預手段與過去的慣性思維相比要有一些根本變化：人——黨建“引領”和黨員先進性是真正的價值、行動引領而非權力包攬，對社區精英不僅吸納還要賦權；財——不再是無條件的資源配置，而要用有限的資源來撬動居民參與和公民責任；技術——降低意見表達、協商參與和績效評估的成本；文化——挖掘本土文化和情感在基層社區共同體中的凝聚功能……

治理能力現代化在城鄉社區治理中不僅僅是法治化、科學化、精細化、組織化（見《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》），對于直面社會和群眾的政策執行者、基層干部來說，“催化”“撬動”能力應該是一套需要普遍掌握的現代治理能力。十九大報告提出過社會治理“四化”——社會化、法治化、智能化、專業化，我們認為“催化”“撬動”能力是其中“社會化”和“專業化”的延伸，在社會領域具有相當的普適性。本文倡導基層黨政領導和社區干部要針對這樣一套理念和技能進行系統的組織學習。

以成都經驗為例，為了實現“還權、賦能、歸位”的治理理念和方法，成都市委市政府先后開辦了村政學院、社會組織學院和城市社區學院，對基層黨政干部和社區工作者進行輪訓，還通過挹注社區公共服務資金撬動基層干部和社區居民的實踐學習。正因為有長期的組織學習過程，成都的基層社會方能呈現出如今的活力。

二是革新一套基層社會或社區治理的評估體系和方法。政策執行體系內的變革只講執行能力、不講執行動力還不行，而動力的關鍵又在于基層社會/社區治理的評估與激勵。學者們用“錦標賽模型”來解釋地方官員的經濟發展動機，還有學者提出“達標賽模型”來解釋社會治理領域的地方官員行為邏輯，大體上前者主要看GDP，后者主要看“不出事兒”。這兩個模型深刻地揭示了當下社會建設、社會治理領域的評估和激勵與政策目標存在多大的偏差——如果說經濟領域的目標是激發市場活力，社會領域就應該是激發社會活力，但我們的評估考核還停留在被動的“不出事兒”。

從政策執行的評估視角看，基層社會治理存在三大問題：目標不清——條條分割或頭痛醫頭、腳痛醫腳，缺乏系統性，抓不住命門；短期功利化——只看表面效果，不看社區長期服務治理能力的提升；成效不真實——只講故事、秀盆景，看不清實情。

目前筆者正在研究的“社區活力指數”正是希望發出這樣的倡導：我國社區政策已經經歷了從社區服務、社區建設向創新社區治理、發揮社區主體性轉變的過程，激發社區活力、實現治理主體轉型應代表新的政策取向，亟需一套更積極、鮮明的基層社會/社區評估體系來指引。此外，清華大學社會學系羅家德教授團隊在開發基于微信群的社區組織活力評估工具和方法，試圖通過新的大數據和AI技術來客觀評價社區工作者、社工機構在社區發展和社會組織培育中的真實績效。這一領域還需要更多學者的關注和研究。

三是升維思考、跨界創新，在既有的行政條塊格局和政策執行體系之外尋找基層治理的新路徑。舉兩個例子：一是如果我們去看英美的基層治理體系，會看到其基層是顯然不同的多中心體系，不同的服務事項對應的行政機構在管理服務范圍上顯著不同。例如學區、醫療衛生、消防等公共服務的范圍與市（city）、鎮（town）的行政體系并不一定重合，也不具有隸屬關系。所以在英美文獻中，較少看到籠統的“基層治理”（local governance）或“社區治理”（community governance）表述，而是以服務事項等為中心的治理體系，社區健康治理（community governance of health）、社區犯罪治理（community governance of crime control）等。中國的基層治理事務為什么一定就只能通過區縣——街鎮——社區的行政體系一級級往下傳導呢？為什么在基層不能引入更扁平化、多中心的治理格局呢？現實中正有這樣的實踐——蘇州工業園區打破現有街居體系以行政區劃、基層政權為中心來配置資源的格局，通過構建民眾聯絡所體系，以社區居民為中心來配置服務和行政資源，取得了很好的基層治理服務效果。

第二個例子是杭州綠城生活服務公司“幸福里”的案例，其呈現了“市場+公益”的邏輯和另外一套社區治理體系的可能性。這是一家有房地產背景、以物業服務為核心的企業，在全國130多個城市托管2000多個社區。這家企業的理念非常超前，從“生活服務”而非“物業服務”的企業名稱可見一斑。他們不只提供硬件上的物業維護服務，更是非常重視鄰里關系和社區社會資本的建構，通過“幸福里”這一套體系來鼓勵社區業主委員會牽頭發揮社區治理功能、鼓勵社區志愿服務和其他各類自助互助活動。這一取向顯然與企業的市場目標是契合的，他們正在從物業服務向以社區為基礎的養老等其他業務領域拓展，社區的服務和治理績效與企業的市場空間密切相關。更為可觀的是，這一套創新的治理思路可以跨越行政區劃的限制，通過企業的網絡在全國范圍內2000多個社區得到直接推廣擴散，而且其創新動力和持續改進的潛力比政府更大，因為政府經常換領導，而企業則可以長期深耕。上述的兩個例子都表明，跳出傳統的行政條塊格局和政策執行體系，基層社會治理是有多大的創新空間！

以上僅為初步思考，歡迎關心基層社會治理和社區發展的同仁指正和一起探索。