基于政策工具的我國中醫藥政策研究

宋曉慶 熊季霞 姚育楠

南京中醫藥大學衛生經濟管理學院，南京，210023

中醫藥是我國獨特的衛生資源，對于國民經濟和社會的發展，健康中國的建設具有重要意義。隨著近年來醫學模式和健康觀念的轉變，中醫藥愈來愈表現出其獨特的優勢和廣闊的發展前景[1]。中醫藥的發展離不開政府政策的支持和引導，我國為加快中醫藥的發展制定了多項政策，但是目前對中醫藥政策內容進行綜合歸納分析的研究較為少見，結合政策工具進行分析的更少。因此，本文基于政策工具的視角分析我國現有的中醫藥政策，研究當前政策的實施重點，為健全我國的中醫藥政策提供借鑒和參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

收集全國人大、國務院、國家衛健委和國家中醫藥管理局等機關官網公開發布的政策性文件，為了確保政策文本選擇的準確性與代表性，按照以下原則對文本進行篩選和整理：①政策的發文時間為2007年1月1日-2018年5月31日；②選擇人大、政府及其部門公開發布的國家層面的能夠直接體現中醫藥主題的文件，排除與中醫藥關系不明顯，針對性不強的政策文件。共收集28份政策文本，探討中醫藥政策的整體構造(表1)。

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分類。政策工具亦稱政府工具，是政府所擁有的、具有執行力的，為了達到目標所采用的方法和手段[2]。國內外學者對政策工具進行了分類研究，經綜合分析之后，本文采用Rothwell和Zegvold的供給型、需求型和環境型3類政策工具對我國中醫藥政策進行分析[3]。這套政策工具強調在推進政策項目過程中需求與供給的促進作用與調試功能，適用于對中醫藥政策的研究(圖1)。

供給型政策工具主要是對中醫藥事業具有直接推動作用的政策，包括政府通過人才、資金、科研等推動中醫藥健康發展的各種措施和手段，為促進中醫藥的發展提供保障，改善中醫藥服務的供給情況，具體表現為加強基礎設施建設、擴大對中醫藥的資金投入、加快人才教育培養和鼓勵科研、推行信息化建設等。

圖1 中醫藥政策分析的基本政策工具

需求型政策工具是指對中醫藥健康發展形成拉力的政策，主要指政府通過克服中醫藥發展過程中的外部阻礙，釋放居民對中醫藥的需求，以拉動中醫藥事業的有序發展，具體表現為政府的財政補助、海外推廣、產業塑造、試點/示范項目等舉措。

表1 納入分析的國家層面的中醫藥政策文件

環境型政策工具表現為中醫藥政策對中醫藥發展的影響力，間接促進中醫藥的發展，為中醫藥發展提供較好的政策環境。具體可細分為目標規劃、法規管制、政策宣傳、金融支持、醫保支持等。

1.2.2 政策工具的識別與歸納。對納入研究的28份有效政策文本進行編碼和信息提取。通過系統瀏覽，發現這些政策文本的標題以3級標題居多，因此根據“政策編號-1級標題-2級標題-3級標題”進行編碼，如“1-5-1”表示第一號政策文本《中醫藥創新發展規劃(2006-2020)》中的第五個1級標題“政策措施”中的第一個2級標題“加大經費投入”，見表2。

編碼結束后，錄入Excel 2010進行整理。

2 結果

2.1 政策文本的基本情況

納入分析的28份政策文本按條款項目數進行統計，供給型政策工具居多(42.66%)，其次是環境型政策工具(31.04%)，需求型政策工具數量最少(26.31%))。在發文機關方面，有23份是國家中醫藥管理局單獨或參與發布的，多個政府機關聯合發布的政策文件共5份。在發文年份方面，2016年發布政策文件最多(6份)，其次是2012年(5份)。

2.2 政策工具應用情況

供給型政策工具中“人才教育、培養”應用最多，出現33次(14.22%)，其次是“科研、信息化支持”的應用，達22次(9.48%)。“公共衛生服務”是指政府向社區居民提供基本的中醫藥健康服務，如中醫藥預防保健、健康養老等，整體上占比8.62%。“資金投入”和“基礎設施建設”應用次數較少，均占比5.17%。“基礎設施建設”主要包括建立和完善中醫醫療服務網絡設施、中醫藥科室，以及人員和設備的配備等。

需求型政策工具整體運用最少，其中“組織協同”最多，運用17次(7.33%)，其次為“海外推廣”運用16次。“產業塑造”指政府通過大力推廣中醫藥與其他產業的融合，發展中醫藥相關支撐產業，運用11次。“財政補助”與“藥品調控”均運用6次(2.59%)，其中試點/示范項目運用最少，只有5次。

表2 中醫藥政策工具含義及分布情況

環境型政策工具中以“法規管制”、“目標規劃”等強制性的政策工具占主導，其中“法規管制”出現次數最多(11.21%)，“目標規劃”占比6.47%。“政策宣傳”運用也較多，達19次(8.19%)。“金融支持”、“醫保支持”和“質量評價”分別運用1次、8次和3次，分別占比0.43%、3.45%和1.29%。不同的政策工具占比差距較大。

3 討論

3.1 供給型政策工具較為關注人才培養，基礎設施建設和資金投入占比有待增加

結果顯示，供給型政策工具運用最多(42.66%)，其中人才教育和培養應用最為頻繁，體現了我國對于中醫藥人才培養的重視。其主要原因在于我國中醫藥事業的發展尚未達到服務國家戰略的時代要求，中醫藥人才欠缺導致臨床服務能力不足，社會認可度低，發展路線不清晰等，嚴重制約了中醫藥事業的長足發展[4]。此外，加強中醫藥人才的教育培養也是我國建設人才強國的關鍵步驟。

基礎設施建設和資金投入是中醫藥健康發展的必備要素，基礎設施的建設必然需要資金的投入[5]，經量化分析發現，基礎設施建設和資金投入的政策工具運用次數相同，在供給政策工具中占比相對較低，表明我國對于中醫藥基礎設施建設，如中醫藥服務網絡的建設、社區中醫藥人員和設備的配備等方面資金投入不足。科研、信息化支持(9.48%)有利于促進中醫藥創新發展，提升中醫藥的競爭力，其應用仍有發展空間。整體上，供給型政策工具應用最多，各項工具之間占比并不懸殊，但具有強勁推動力的基礎設施建設和資金投入仍有待加強。

3.2 需求型政策工具應用較少，缺乏對中醫藥需求的有效拉動

需求型政策工具對于開拓中醫藥市場，增加中醫藥市場的確定性因素，有效地拉動中醫藥的需求和發展具有重要意義，其作用力在3種政策工具中效果也更加突出和明顯[6]。結果顯示，其占比不足30%，表明在政策制定時未對需求型政策工具引起足夠重視。其中試點/示范項目占比最少，為2.16%，試點/示范項目缺乏，難以真正發揮引領作用。藥品調控和財政補助占比也相對較少，為2.59%。在藥品目錄方面，符合條件的中藥和民族藥的占比如果得到合理分配的話，對于中醫藥的需求會大大增加。在財政補助方面也是如此，由于財政補助不足，并沒有充分拉動對中醫藥的需求。組織協同(7.33%)運用次數最多，即政策文件中傾向于通過各部門的組織協調、統籌規劃來拉動需求。隨著“一帶一路”戰略的提出，政府注重運用海外推廣來拉動海外中醫藥的需求。同時，在政策制定過程中，政府意識到各級政府、各部門之間的協同作用對于需求的拉動力。因此，海外推廣和組織協同在整體上占比較高。

3.3 環境型政策工具內部結構失衡，各項工具占比有待調整

為中醫藥事業的發展提供良好的發展環境，必然需要合理地運用環境型政策工具。從內部結構上分析，規范性管制應用較多(11.21%)，表明我國政府權力在中醫藥事業發展中介入程度過高，體現了政府主導下中醫藥發展的路徑特征和對中醫藥發展的管制態度，尤其是2016年《中華人民共和國中醫藥法》的發布，為我國中醫藥事業的發展提供了重要的管制依據。但同時也應該注意到，金融支持、質量評價運用次數相對較少，與規范性管制占比相差懸殊。其中金融支持占比最低，反映了政策上我國目前對于中醫藥健康服務項目發展的投資融資支持力度不足。當前，中醫藥健康服務市場的需求旺盛，而融資渠道不完善、投資風險系數大等問題使得一些中醫藥健康服務領域缺乏資金發展壯大，難以持續發展。醫保支持力度也存在類似問題，在醫保體系中根據中醫藥特點調整相應的目錄，能夠使中醫藥特色及優勢得以充分發揮[7]，為中醫藥發展提供好的制度環境。對于中醫藥的目標規劃和政策宣傳運用次數適當，既為中醫藥事業的發展規劃了前景，也為中醫藥的發展營造了較寬松的環境。同時，對于中醫藥服務質量的評價和評估方面關注度也相對有限。

4 建議

4.1 優化供給型政策工具，塑造政策“推力”

政府要立足于我國中醫藥發展的現實，在重視人才教育培養的基礎上，加強基礎設施建設，重視資金投入和科研、信息化支持。①政府需要加大資金投入，建立合理的財政資金增長機制，落實中醫藥發展專項資金，完善中醫藥發展的資金保障，尤其是對于農村、貧困地區等中醫藥發展資金匱乏地區的幫扶工作。②加強中醫藥基礎設施建設，發展中醫藥健康服務網絡，完善中醫藥信息系統，注重中醫藥服務設施設備和人員配備，充分發揮中醫藥在基本衛生工作中的優勢和作用[8]。③在信息化網絡快速發展的背景下，利用信息技術進行科技創新尤為重要。應建立信息化平臺，提升中醫藥信息化水平，借力云計算、互聯網等現代信息技術在中醫藥領域的運用，搭建中醫藥大數據平臺，推動中醫藥與大數據技術深度融合[9]，提升中醫藥科研水平，加快中醫藥的科研創新，開拓中醫藥外延式發展。

4.2 增加需求型政策工具的運用比例，有效拉動中醫藥需求

需求型政策工具整體運用最少，所以要從整體上增加其運用，發揮需求型政策工具的拉動力。①加強相關財政補助政策力度，制定有利于中醫醫院發展和方便居民就醫的補助辦法，使中醫醫院發揮特色優勢，引導居民就醫。②繼續增加試點/示范項目，如中醫藥健康養老試點基地、中醫藥健康旅游示范區，發揮項目的引領作用，也為探索中醫藥事業發展和推廣提供依據。調控基本藥物目錄中中藥所占比例，適當擴大中藥的占比，滿足居民對中藥的需求。③當前中醫藥產業擁有巨大的發展前景，政府要積極做好中醫藥產業的塑造工作，通過加強財政補助力度，保障用地供給等措施，推進中醫藥健康養老產業、保健產業和旅游產業等的發展，開發具有中醫藥特色的產品和項目，引導居民需求[10]。

4.3 調整環境型政策工具結構，合理配置內部要素

對于環境型政策工具，要注重其內部結構的調整。中醫藥法頒布之后，我國中醫藥的發展進入了有法可依的時代，可適度放緩中醫藥規范性管制的節奏。加強中醫藥發展的質量評價體系建設，分析和解決當前中醫藥事業發展的現狀和問題。建議政府加大對中醫藥事業發展的金融支持力度，鼓勵商業銀行開辟綠色信貸通道，降低貸款利率，加大信貸投放力度[11]，建立符合中醫藥產業特點的信貸管理與貸款評審制度，完善擔保體系，發揮多層次資本市場作用，擴大直接融資規模，擴展融資渠道[12]。在醫保支持方面，建議將符合條件的中醫藥服務項目納入基本醫療保險支付范圍，并適當提高具有較高成果效用的中醫藥服務項目報銷比例和報銷范圍[13]，簡化報銷手續。