從白皮書看中國糧食安全理論

王世海

10月14日，在第39個世界糧食日前兩天，國務院新聞辦發布了《中國的糧食安全》白皮書。這是新世紀特別是黨的十八大以來中國政府發布的首部糧食白皮書。

白皮書客觀展現中國糧食事業取得的開創性歷史成就，系統闡述保障糧食安全的中國智慧和中國方案，主動宣誓中國糧食安全政府立場和政策主張，正面回應國際國內對我國糧食安全問題的高度關注，講清了形勢，講透了問題，講明了前景，在社會上引起了強烈反響。

白皮書通篇布局嚴謹，邏輯嚴密，數據詳實，說服力強，內容十分豐富，有深刻的思想內涵，不僅提出了糧食安全評價標準體系、理論邏輯體系、保障政策體系，而且對糧食安全、糧食經濟發展規律的認識提升到了一個新的水平，可以說是糧食安全歷史上一次比較大的理論創新，必將對國家糧食安全理論和實踐產生長久深遠影響。

糧食產業經濟發展理論

白皮書明確指出，民為國基，谷為民命。糧食安全是國家安全的重要基礎，是世界和平與發展的重要保障，是構建人類命運共同體的重要基礎，關系人類永續發展和前途命運，體現了治國理政頭等大事的戰略定位。糧食產業提供人類生存必需的口糧和肉蛋奶等食品原料，并直接和間接對其他產業起基礎支撐作用，一旦糧食產業出了問題，整個經濟社會發展全局就要受到嚴重影響。

糧食產業鏈由生產、收購、儲存、運輸、加工、轉化、批發、零售等構成，涵蓋農業、畜牧業、交通運輸業、倉儲業、批發和零售貿易業、餐飲業等，保障國家糧食安全是一個系統工程。糧食生產對于糧食安全是骨髓造血，生產數量不足可導致“貧血”，生產質量不好可導致“白血病”;糧食流通對于糧食安全是血液循環，流通不暢則可能導致“高血壓”“心臟病”“腦血栓”。

保證“谷物基本自給，口糧絕對安全”，既要嚴防死守耕地紅線，發展生產保證總量充足;又要堅守種糧賣得出、吃糧買得到的底線，順暢流通確保區域性、結構性、階段性供求平衡。在保證糧食市場基本穩定的政策取向下，“買原糧賣原糧”的經營模式經濟效益有限。必須大力發展糧食產業經濟，以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，以糧食精深加工為引擎，延伸產業鏈條，把糧食產業各個環節牢固連接起來，從而釋放糧食產業經濟新動能，促進一二三產業融合發展，把糧食產業打造成主產區支柱產業，促進我國從糧食大國邁向產業強國，全面提升糧食安全保障水平。

更高層次糧食安全保障理論

白皮書提出，加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系，使國家糧食安全保障更加有力，中國特色糧食安全之路越走越穩健、越走越寬廣。

從總量和區域布局看，糧食安全保障水平是分層次的，糧食安全首先需要總量平衡，但總量平衡不等于糧食安全。全世界人均糧食占有量達到360公斤以上，但世界糧食并不安全，幾十個國家和地區長期缺糧，近8.2億人處于饑餓半饑餓狀態。總量不足是明顯、偶發和階段性的，區域短缺是隱蔽、普遍和長期性的。國家糧食總量基本平衡，不等于不存在區域糧食安全隱患。

我國小麥主要集中在黃淮海地區，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東北三省和江蘇，玉米集中在東北地區和冀魯豫等省，部分主產省也存在結構性矛盾。一旦產區發生較大面積自然災害，或交通干線受到破壞，糧食運輸受阻，區域性安全隱患將轉變為現實的糧食短缺。

因此，確保糧食安全，既要發展糧食生產實現總量平衡，更要強化調控順暢流通，抓好糧食收購和供應，夯實糧食儲備調控基礎，筑牢糧食應急保障體系，打通糧食物流瓶頸，維護區域糧食市場秩序，保證區域糧食安全。

適度生產健康消費理論

白皮書指出，要提高糧食生產能力，調整種植結構，堅守耕地紅線，提升耕地質量，節約和高效利用水資源，確保綠色發展和資源永續利用;抑制不合理消費需求，減少“餐桌上的浪費”，提高糧食儲存和流通設施設備和技術水平，減少損失損耗。

從產需關系看，糧食少了，供給短缺，米貴傷民;糧食多了，浪費資源，谷賤傷農，“多了”“少了”都影響社會穩定和國家安全。糧食“多不得、少不得、不多不少很難得”，歷史上長期存在“多了”“少了”的歷史怪圈。一旦出現糧食階段性過剩，農民“賣糧難”、國家“儲糧難”、財政負擔重。隨后推進改革、調減產量、消化庫存，又出現新一輪糧食緊張、糧價大漲。再采取措施刺激生產，如此循環往復。不適應市場需求的過度生產，是對勞動力、化肥、農藥、能源、水資源和倉儲、物流、保管資源的浪費，影響糧食生產的穩定性和持續性。

確保產能不等于竭盡所能生產，要為中國人的飯碗長期主要裝中國糧留些余地。糧食在滿足基本健康生活的底線消費和最大限度浪費性消費之間具有彈性，彈性區間受糧食供給、價格、消費習慣等影響，本質是消費中的浪費，減少浪費相當于增加產能。

應當樹立永續發展的糧食安全保障理念，反對“掠奪式”生產和“漫灌式”保障理念，減少從田間到餐桌的生產、收獲、儲存、加工、運輸、消費各個環節的顯性浪費和隱性浪費。把糧食安全保障納入國民經濟和社會發展年度計劃，實現按需生產、高效流通、節約消費的緊平衡。

中央地方共同負責理論

白皮書指出，確保國家糧食安全，中央政府承擔首要責任，省級政府承擔主體責任，要壓實地方政府維護國家糧食安全的責任，提升糧食安全保障水平。

糧食安全保障具有強外部性，需要中央層面采取措施，內化主產區、主銷區和產銷平衡區之間的外部性。保障糧食安全需要在糧食生產、流通、儲存、保供穩價等方面支付較高成本，產區承擔了這些成本的主要部分，具有正外部性;銷區在共享糧食安全保障時并未負擔相應成本，具有負外部性。要采取措施，避免糧食豐收價格低迷時，主產區千方百計促銷，主銷區采購意愿仍然不強;防止糧食減產市場緊張時，主銷區紛紛搶購，主產區封鎖自保。

在各省區市內部，或者從不同的糧食品種來看，也存在主產區、主銷區和產銷平衡區的區分，也存在內化區域之間外部性的問題。需要合理統籌中央和地方的關系，強化糧食安全省長負責制，既保留中央對全國范圍糧食總量平衡和區域性糧食調控的事權和財權，維護中央調控的權威性;又為地方政府履行保障糧食安全責任配套相應的權力，激發地方抓糧積極性。同時，要完善主產區利益補償機制，統籌產區和銷區的關系，為使自然條件不同區域按照主體功能區定位推動發展做好政策配套。

糧食宏觀調控理論

白皮書指出，糧食生產不僅是解決糧食需求問題，更是解決農民就業問題的重要途徑和手段。中國農業人口規模巨大，通過城鎮化減少農業人口將是一個漸進的過程，在這個過程中必須保障農民的就業和收入。

糧食安全既面臨自然風險，也面臨市場風險，既要守住區域市場保應急、穩糧價、保供應“第一道防線”，也要管好全國范圍守底線、應大災、穩預期的“壓艙石”。這是糧食領域政府補貼和健全完善國家宏觀調控的理論依據。白皮書專門用一節闡述健全完善國家宏觀調控的內容，提出要注重規劃引領，深化糧食收儲制度和價格形成機制改革，發揮糧食儲備重要作用。

政府是糧食安全的保障者、公共服務的提供者、市場秩序的執法者，各類市場主體是發揮市場配置糧食資源決定性作用基礎和宏觀調控的載體。市場機制對糧食資源配置起決定性作用，主要直接具體作用在各類市場主體經營活動的微觀層面。市場通過價格機制和競爭機制起作用，企業等市場主體的利潤最大化和政府社會效益最大化目標是一對矛盾，需要政府加強糧食宏觀調控，防范區域性、系統性風險。政府調控對糧食資源配置發揮重要作用，主要間接作用在保持總量平衡、市場供應和價格基本穩定的宏觀層面。政府宏觀調控要增強保穩的定力，確保市場微觀層面搞活的秩序，避免“一放就亂，一管就死”。

增加糧食有效供給理論

能夠滿足人民美好生活需要的綠色優質和特色糧食產品，是更高質量的糧食有效供給。存在質量問題的糧食不能對糧食安全提供有效供給。如原糧質量和加工精度影響成品糧得率，重金屬或真菌毒素超標、農藥殘留、霉變的糧食不能構成有效供給，高產糧食品種不一定高品質;品質好的糧食品種不一定高產。白皮書提出，加快優質專用品種選育，大力發展強筋弱筋小麥、優質稻谷、青貯及專用玉米、高油高蛋白大豆等，繼續實施優質糧食工程和“中國好糧油”行動計劃，推動糧食生產從高產向優質高產并重轉變，服務綠色農業發展和“健康中國”建設，大力增加綠色優質糧油產品供給，促進糧油產品提質升級。

北大荒集團八五七農場堅持科技致 富，加 大農業新技術推廣工作。圖為航化作業。圖/楊鵬

糧食生產要堅持數量與質量并重，通過價格杠桿傳遞市場需求信號，充分發揮流通對生產的引導作用，促進糧食通過市場從產區向銷區、從農村向城市合理流通，推動優糧優產、優糧優購、優糧優儲、優糧優加、優糧優銷，形成種糧農民種好糧、收儲企業收好糧、加工企業產好糧、人民群眾吃好糧的格局。

促進世界糧食安全理論

糧食國際貿易具有“大國效應”，表現為大國進出口“買漲賣跌”，大國糧食依賴進口存在很大經濟風險和政治風險。我國是世界最大的糧食生產國和消費國，糧食消費量占世界的1/4，國際糧食貿易量僅中國的一半左右，“大國效應”非常明顯，其他任何一個國家都解決不了中國的糧食供應問題。在糧食供求趨緊時，有人會炒作“誰來養活中國”;在糧食供求寬松時，又有人關心“中國會不會封鎖糧食市場”。面對“誰來養活中國”和“中國會不會封鎖糧食市場”兩種截然相反的質疑，白皮書給出了明確而合理的回答。

中國人的飯碗必須主要裝中國糧，堅持以我為主、立足國內，谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠自身力量解決糧食問題，既是對國家糧食安全負責，也是對世界糧食安全負責。在供求寬松時，我們履行加入世界貿易組織承諾，放開市場適度進口，與世界分享中國的糧食市場資源，是在谷物基本自給基礎上的大國擔當。

辯證地看，中國作為糧食大國，利用國際市場資源調控的戰略伸縮空間也很大。應當適度進口與適度出口并重，“多了多出、少了少出、適度出口”，既保持農民種糧積極性，走出“多了少了”的歷史怪圈，又樹立負責任的大國形象，推動構建人類命運共同體。要打造國際大糧商，支持大型糧食企業“走出去”，積極開拓國際糧食貿易，從產糧國采購加工糧食，供應缺糧地區，既促進全球區域糧食供求平衡，又緩解國際糧食“多了少了”對國內市場的沖擊。