長沙市區域建設用地節約集約利用評價及動態變化研究

李婷 劉震宇

摘要?采用多因素綜合評價法，從定性和定量角度對長沙市2014—2017年區域建設用地節約集約利用水平評價指標現狀值進行對比分析，揭示建設用地節約集約利用總體狀況和區域差異，提出促進節約集約利用建議。

關鍵詞?區域建設用地;節約集約利用評價;動態變化

中圖分類號?F301.2文獻標識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）20-0083-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.20.022

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Evaluation and Dynamic Changes of Economical and Intensive Use of Construction Land in Changsha

LITing1， LIUZhen?yu2

（1.Changsha Yongxin Land Planning and Consulting Co.，Ltd.，Changsha，Hunan 410007;2.Changsha Yongxin Land Real Estate Appraisal Surveying and Mapping Co.，Ltd.，Changsha，Hunan 410007）

Abstract?Using the multi?factor comprehensive evaluation method， the indicator status of economical and intensive use of construction land in Changsha during 2014-2017was analyzed comparatively from the qualitative and quantitative perspectives， the overall situation and regional differences of economical and intensive use of construction land was revealed， and the advices of promoting economical and intensive use of construction land were proposed.

Key words?Regional construction land;Evaluation of economical and intensive use;Dynamic change

作為全國16個試點城市之一，長沙市建設用地節約集約利用評價工作啟動較早，歷經多年摸索與探究，取得了積極成效，已形成農民高層公寓式安置節地模式，人車分流、整合地上地下立體空間資源的城市建設節地模式，高層、多層標準廠房節地模式，公共資源共享節地模式，地上地下立體停車場（樓）節地模式等7種成熟節地模式，部分模式已作為典型在全國范圍推廣[1]。目前很多學者從不同空間尺度對全國、縣域、開發區、城市中心城區等特定區域，以及評價中理想值確定、GIS 應用等進行深入研究，但對區域建設用地節約集約利用變化動態研究相對較少[2-10]。依據“國土資函〔2014〕210號”和《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》（簡稱“操作手冊”）要求，筆者以長沙市為例，采用多因素綜合評價法，在充分調查2010—2017年人口狀況、經濟社會狀況、土地利用狀況等數據基礎上，從定性和定量角度對2014—2017年區域建設用地節約集約利用動態變化狀況進行對比評價，旨在為后續節約集約政策和措施出臺提供參考。

1?研究區概況

長沙市位于湖南省東部偏北，下轄芙蓉區、天心區、岳麓區、開福區、雨花區、望城區6區，長沙縣、寧鄉市及瀏陽市。截至2017年底，全市常住總人口791.81萬人，常住城鎮人口614.38萬人，地區生產總值（當年價）10 221.87億元，全社會固定資產投資總額7 305.33億元。2017年常住總人口、常住城鎮人口分別較2010年增加了87.74萬、137.81萬人，常住農村人口減少了50.07萬人。2017年建設用地較2010年增加了25 739.22 hm2，增加了15.44%;農用地、其他土地分別減少了23 774.94、1 964.28 hm2，分別降低了2.42%、575%。

2?資料與方法

2.1?數據來源

研究數據包括 2010—2017 年城市人口、經濟、土地利用現狀、土地供應、土地規劃數據等。人口、經濟數據主要來源于統計年鑒和統計局，數據均采用同口徑可比數據，土地利用現狀、供應狀況、土地規劃數據主要來源于國土部門的年度變更調查成果、土地市場動態監測與監管系統中對應的統計報表。

2.2?評價方法

依據《操作手冊》要求，基于2010—2017年長沙市相關數據，采用多因素綜合評價法，定性分析長沙市及下轄9個行政單元土地利用與經濟、社會發展的協調程度，定量評價長沙市及下轄9個行政單元建設用地節約集約利用評價指標現狀值水平，從而揭示長沙市建設用地節約集約利用總體情況及動態變化趨勢。

3?結果與分析

3.1?定性分析

3.1.1?人口發展與城鄉建設用地變化匹配程度。

2014—2017年長沙市總人口與城鄉建設用地增長彈性系數由0.56增至1.4?土地利用趨勢類型由粗放向集約趨勢型轉變。從下轄縣市區情況來看，四輪區域評價中寧鄉市均為集約趨勢型，岳麓區、瀏陽市均為粗放趨勢型，其他區縣市均呈由粗放向集約趨勢型轉變趨勢（表1）。

3.1.2?經濟發展與建設用地變化匹配程度。

2014—2017年長沙市地區生產總值和用地均逐年增長，土地利用趨勢類型均為粗放趨勢型。從下轄縣市區情況來看，四輪區域評價中芙蓉區、雨花區土地利用趨勢類型均為集約趨勢型，岳麓區、望城區、長沙縣、寧鄉市和瀏陽市均為粗放趨勢型，開福區、天心區均從粗放向集約趨勢型轉變（表2）。可見，長沙市人口發展與城鄉建設用地變化匹配程度由粗放趨勢型向集約趨勢型轉變，經濟發展與建設用地變化匹配程度均為粗放趨勢型，土地利用狀況類型由一致向不一致轉變，隨著人口發展與用地增長匹配協調程度的不斷轉好，經濟發展與建設用地匹配協調程度還有待改善（表3）。

3.2?定量評價

3.2.1?現狀水平分析。

（1）人口密度指數總體提高，建設用地人口承載力不斷增強。

截至2017年底，長沙市城鄉建設用地人口密度達4 842.06人/km2，較2014年增加了106.96人/km2，增長了2.26%，2017年常住人口增幅達到歷年最高，人口增長“提速”顯著，主要受“全面二孩”政策出臺、《長沙市常住戶口登記管理規定》新政的全面實施、“人才新政22條”的全面落實、城市軟實力的不斷提升等影響，出生與遷入人口明顯加快，土地承載人口總量能力不斷提升（表4）。

（2）經濟強度指數持續增長，建設用地經濟承載力不斷提升。

2014—2017年長沙市建設用地地均固定資產投資和建設用地地均地區生產總值均逐年遞增，2017年分別達34 581.14萬、53 101.80萬元/km2。隨著經濟體量持續增大、綜合實力顯著提升，通過保持投資和消費平穩增長、提高土地利用效率兩手并抓，長沙市土地投入和產出效益狀況不斷改善，土地承載經濟總量的能力也持續增強（表4）。

3.2.2?動態變化趨勢。

（1）人口增長耗地狀況總體好轉，人口集約水平不斷提高。

長沙市單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量逐年下降，由2014年137.94 m2/人減至2017年80.54 m2/人，人口增長消耗新增城鄉建設用地狀況逐步好轉，人口集約水平不斷提高（表4）。

（2）經濟增長耗地狀況待改善，經濟集約水平待提升。

長沙市單位地區生產總值耗地下降率逐年下降，單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量、單位固定資產投資消耗新增建設用地量先增加后減少。近4年來經濟增長耗地下降速率逐年下降，經濟增長消耗新增建設用地狀況、單位投資消耗的新增建設用地狀況雖不斷改善，但經濟增長對土地依賴性還有待緩解，經濟集約水平有待提升（表4）。

（3）人口用地彈性指標變好，建設用地消耗與自身社會發展協調程度待提高。

通過多年來對城鎮建設用地區中單位用地從業人員數、人均城鎮建設用地面積、人口與城鎮用地增長彈性系數，農村建設用地區的人均農村居民點用地面積等指標嚴格把控，長沙市人口與城鄉建設用地增長彈性系數逐年遞增，建設用地消耗與自身社會發展的協調程度不斷好轉，人地關系匹配程度朝著更高方向發展（表4）。

（4）經濟用地彈性指標待改善，建設用地消耗與自身經濟發展協調程度待提升。

近4年來地區生產總值與建設用地增長彈性系數呈不規律波動，2017年較前3年均低，經濟增長對土地的依賴性較顯著，建設用地消耗與自身經濟發展協調程度待改善。隨著土地經濟效益逐步由資源消耗向科技創新過渡，結合打造“三個中心”國家中心城市步伐加快，長沙市土地資源經濟潛力將得到不斷提高（表4）。

3.2.3?管理績效。

（1）城市存量土地供應比率待提高，存量用地盤活管理效果待加強。

近年來長沙市采取了“退二進三”、棚戶區改造、舊城改造、城中村改造、低效用地再開發、“騰籠換鳥”“牽線搭橋”“借窩下蛋”等多措并舉提升存量地利用強度和經濟效益。從2014—2017年區域評價來看，城市存量土地供應比率波動遞減，存量用地盤活管理促進節約集約用地效果待加強（表4）。

（2）城市批次土地供應比率有所提高，新增用地供應管理待加強。

隨著土地資源保護意識的深入和土地后備資源的減少，長沙市新增用地供應管理雖取得了實質性成效，但新增用地供應管理促進節約集約用地效果有待加強（表4）。

3.2.4?空間分異特征分析。

從利用強度看，9個評價單元人口密度和經濟強度分指數均呈從城市中心區域向四周逐步降低的變化趨勢，其中利用強度情況最好的為芙蓉區，受大興建設、人口流動等因素影響，岳麓區和瀏陽市稍差;從增長耗地看，內5區人口增長耗地和經濟增長耗地優于周邊4縣市，內5區由于地處中心城區，開發建設均早于4縣市區，其可新開發建設的空間遠小于周邊縣市區，其常住人口也相對較為穩定;從用地彈性看，芙蓉區、岳麓區、長沙縣和瀏陽市建設用地消耗與自身社會發展協調程度不斷變好，雨花區、瀏陽市建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度有待改善;從管理績效看，內5區存量用地盤活促進節約集約用地成效明顯優于4縣市區，4縣市區新增用地供應管理促進節約集約用地成效優于內5區。

受經濟發展水平、人口密度和產業結構等因素的影響，9個評價單元土地利用狀況不同，地域差異顯著，土地集約利用水平不均衡性顯著。內5區因積聚了優異的地理區位、交通區位、經濟基礎等，其產業集聚程度、配套設施完善程度較周邊縣市區高，土地集約利用水平均優于周邊4縣市區，但由于其開發建設時間早，老城區存量用地盤活較周邊縣市區難度大。后期應針對縣市區土地利用實際，因地制宜，制定切實可行的土地集約利用政策方針。

4?結論與建議

4.1?結論

4.1.1?城鄉統籌協調程度有待提升。

隨著長沙市人口規模加速擴大與城鎮化進程加快同步進行，原有農村人口和新增人口不斷向城鎮集中，人口城鎮化狀況不斷優化，較土地城鎮化更優，城鄉統籌協調程度不斷好轉。但部分地區還存在較為顯著的城鄉二元結構，尤其人口城鎮化并未隨著人口流向城市而實現，農村宅基地不降反增現象普遍，“城市病”和農村建設用地浪費現象同時存在，不利于城鎮一體化發展和區域經濟整體提升。另外，人口膨脹將導致城市出現交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等問題，營造宜居宜業的城市環境，提高城鄉統籌協調匹配程度勢在必行。

4.1.2?經濟發展對土地的依賴性有待降低。

近年來，長沙市主要經濟指標均得到穩步提升，土地承載經濟能力逐步提升，但產業結構不優，優勢產業、主導產業規模不大，與先進城市相比支撐發展的大項目、好項目不多，開放型經濟、現代服務業等短板仍需補齊，外貿依存度明顯偏低，經濟增長耗地和經濟用地彈性狀況仍有待改善。在后期的土地開發和利用過程中，應逐步降低經濟發展對土地的依賴性，提升建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度，有序提高土地集約利用經濟效益。

4.1.3?農村建設用地不集約現象顯著。

近年來長沙市常住農村人口逐步下降，但村莊用地不降反增，主要受農民雙重占地影響，農民“建新不拆舊”、進城后“購新不棄舊”導致“一戶多宅”和“空心村”“空心住宅”增多，且還在不斷修建、擴建，致使人均村莊用地面積不降反增。同時，由于缺乏統籌規劃，加上管理缺位和農村土地流轉機制不健全等因素，農村居民點等農村建設用地擴張和浪費現象嚴重。此外，土地市場流轉不規范，權益糾紛不斷上升;農村用地管理方面缺乏科學合理規劃，農村居民點布局混亂、地類交錯、空閑地多、空心村、基礎設施差等問題均極大制約著農村建設用地節約集約利用水平的提高。

4.1.4?城市用地管理績效有待加強。

受當前經濟持續下行、土地市場持續低迷的影響，長沙市存量土地及批準批次土地供應情況均不理想，加強對城市用地的綜合統籌管理，嚴格把控新增和存量用地供應力度，多措并舉提升存量土地和新增用地管理績效，迫在眉睫。

4.1.5?國土空間規劃工作有待落實。

當前長沙市已編制土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃等一系列相對完善的規劃技術體系，但由于規劃內容交叉、管制重疊、標準不一的各類規劃復雜交錯，共同對空間進行規劃布局和管制，城市各類規劃自成體系、缺乏充分銜接、內容沖突，規劃之間相互“打架”的現象時有發生。

4.2?建議

4.2.1?促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量。

結合人口集約城鎮化、空間集約城鎮化和產業集約城鎮化多途徑加快推進以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的新型城鎮化，促使城鄉二元結構向現代經濟結構轉換，積極響應建設新型城鎮化發展政策，以建立科學合理的人地掛鉤機制、優化區域和城鄉用地結構布局、顯著提高土地節約集約利用水平。

4.2.2?促進經濟效益提升，提高土地利用綜合效益。

隨著長沙市土地承載經濟能力逐步提升，經濟總量邁入“萬億俱樂部”，長沙站上了新起點，通過整合現有資源，形成錯位發展的新格局;加快轉化步伐，形成產業聯動的新優勢;搭建開放平臺，形成產業競爭的新合力;引導政策聚焦，形成產業發展的新洼地，多方發力促使產業發展提速。依托岳麓山國家大學科技城、馬欄山視頻文創產業園、臨空經濟示范區、高鐵會展新城、湖南金融中心等重大片區建設精彩開局及南部片區規劃的不斷推進;工業30條、人才新政22條、科技創新“1+4”和開放型經濟“2+4”等政策疊加實施、落地見效;國家臨空經濟示范區獲批，黃花綜合保稅區封關運行，首條定期國際全貨機航線開通等契機，長沙市經濟效益不斷凸顯，土地利用綜合效益也將得到不斷提升。

4.2.3?促使“美麗鄉村”建設，助力鄉村振興戰略。

近年來，長沙全面推進美麗鄉村建設，通過市級美麗鄉村示范村、特色村創建，治廁、治垃圾、治水、治房、治風“組合拳”，“一戶多宅”“空心房”清理整治等多方發力，成功打造岳麓區“田園都市”、瀏陽市“幸福屋場”等特色美麗鄉村，農村人居環境明顯好轉。通過把握農業農村現代化總目標，堅持農業農村優先發展總方針，貫徹產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕總要求，高度聚焦新型村級集體經濟發展和農村人居環境“五治”推進，持續做實“人”的文章，持續增強“地”的活力，持續拓寬“錢”的渠道，推動鄉村振興戰略深入實施。

4.2.4?存量新增兩手抓，促使管理績效水平提升。

如何合理有效地實現從存量土地中“要”地、從建設用地中“摳”地、從嚴查嚴管中“挖”地，是當前很多城市土地集約節約利用中存在的問題。就存量用地挖潛而言，主要可以從舊城改造、棚戶區改造、低效用地再開發、地下空間開發等方面入手，精致精細城市建設管理，進一步緩解交通擁堵、停車難等“城市病”。就新增用地供應而言，嚴把建設項目入口關，提高建設項目準入門檻，鼓勵企業入駐工業園區，工業用地彈性出讓、租售結合，發展工業地產，利用工業園區存量廠房，控制新增建設用地。

4.2.5?積極推行“多規合一”工作，促使國土空間精細化管理。

通過“多規合一”，消除規劃差異，以現狀和規劃梳理為基礎，立足于原土規和城規，在理念、空間、治理上全面轉型，解決國土、規劃、環保等用地矛盾，協調沖突，形成全市統一的空間管控秩序與規則，實現空間治理從過去的“九龍治水”到“一張藍圖管到底”，全面提升長沙城市治理體系和治理能力現代化。

參考文獻

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